Perda, peraturan kepala daerah, dan peraturan kebijakan

Sebuah kabupaten di pesisir ingin melindungi hutan bakau yang terus menyusut karena tambak liar. Bupati dan DPRD sepakat membuat Perda. Mereka bertanya-tanya: apakah perlu naskah akademik, siapa yang memeriksa rancangan sebelum disahkan, apakah Perda boleh mengancam pidana bagi perusak bakau, dan siapa yang dapat membatalkannya bila ternyata bertentangan dengan undang-undang kehutanan? Sementara menunggu Perda selesai, kepala dinas lingkungan hidup ingin menerbitkan surat edaran agar camat menghentikan rekomendasi pembukaan tambak baru. Bolehkah?

Bab ini membahas peraturan di tingkat daerah dan satu jenis produk yang sering membingungkan, yaitu peraturan kebijakan. Bab 3 sudah menempatkan Perda dalam hierarki dan Perkada dalam Pasal 8. Bab 4 sudah membahas materi muatan dan batas pidana Perda. Bab 5 membahas proses undang-undang, yang sebagian besar berlaku secara mirip untuk Perda. Di sini kita melihat kekhususannya: rezim ganda UU 12/2011 dan UU Pemerintahan Daerah, peran pemerintah pusat dalam mengawasi, serta perubahan besar setelah Mahkamah Konstitusi mencabut kewenangan pembatalan Perda oleh pemerintah.

Kamu akan menemui materi ini lagi dalam Hukum Pemerintahan Daerah dan Hukum Administrasi Negara. Di sini fokusnya adalah perundang-undangannya.

Dasar kewenangan dan materi muatan Perda

Kewenangan daerah membentuk Perda bersumber langsung dari konstitusi.

Karena diberikan langsung oleh UUD, kewenangan ini adalah atribusi. Itulah sebabnya Perda dalam teori Nawiasky digolongkan autonome Satzung, peraturan otonom, berbeda dari peraturan pelaksana yang lahir dari delegasi. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda) menegaskan bahwa untuk menyelenggarakan otonomi daerah dan tugas pembantuan, daerah membentuk Perda, yang dibentuk DPRD dengan persetujuan bersama kepala daerah (Pasal 236 ayat (1) dan (2)) [2PeraturanUndang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan DaerahUU 23/2014 · Lembaran Negara RI Tahun 2014 Nomor 244, Tambahan LN Nomor 5587, beberapa kali diubah terakhir dengan UU 1/2026].

Pembentukan Perda tunduk pada dua undang-undang sekaligus: UU 12/2011 sebagai pedoman umum pembentukan peraturan, dan UU Pemda yang mengatur hal-hal khas pemerintahan daerah. Pasal 237 UU Pemda menyatakan asas pembentukan dan materi muatan Perda berpedoman pada peraturan perundang-undangan dan asas hukum yang tumbuh dan berkembang dalam masyarakat sepanjang tidak bertentangan dengan prinsip NKRI, serta menegaskan hak masyarakat memberi masukan lisan dan tertulis [2PeraturanUndang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan DaerahUU 23/2014 · Lembaran Negara RI Tahun 2014 Nomor 244, Tambahan LN Nomor 5587, beberapa kali diubah terakhir dengan UU 1/2026]. Teknis pelaksanaannya diatur Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah, sebagaimana diubah Permendagri 120/2018 untuk menyesuaikan dengan putusan Mahkamah Konstitusi tentang pembatalan Perda [3PeraturanPeraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah sebagaimana diubah Permendagri 120/2018Permendagri 80/2015 · Berita Negara RI Tahun 2015 Nomor 2036].

Materi muatan Perda menurut Pasal 14 UU 12/2011 adalah materi dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan, menampung kondisi khusus daerah, dan/atau penjabaran lebih lanjut peraturan yang lebih tinggi [4PeraturanUndang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undanganUU 12/2011 · Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan LN Nomor 5234]. UU Pemda menambahkan bahwa Perda dapat memuat materi muatan lokal sesuai ketentuan peraturan (Pasal 236 ayat (4)) [2PeraturanUndang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan DaerahUU 23/2014 · Lembaran Negara RI Tahun 2014 Nomor 244, Tambahan LN Nomor 5587, beberapa kali diubah terakhir dengan UU 1/2026]. Contoh nyata: Perda tentang pengakuan masyarakat hukum adat, Perda tentang pelestarian bahasa daerah, atau Qanun Aceh yang mengatur pelaksanaan syariat Islam berdasarkan kekhususan Aceh.

Batas utamanya adalah pembagian urusan pemerintahan. Perda hanya boleh mengatur urusan yang menjadi kewenangan daerah menurut UU Pemda dan lampirannya. Kabupaten pesisir dalam cerita pembuka boleh mengatur perlindungan bakau sebatas urusan lingkungan hidup dan tata ruang yang menjadi kewenangannya. Bila ternyata pengelolaan hutan, termasuk hutan bakau dalam kawasan hutan, menjadi kewenangan provinsi atau pusat, Perda kabupaten tidak boleh mengatur perizinannya. Kesalahan memilih tingkat pemerintahan ini adalah sumber paling umum Perda bermasalah.

UU Pemda membagi urusan pemerintahan menjadi tiga: urusan absolut yang sepenuhnya milik pusat (seperti politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter, dan agama), urusan konkuren yang dibagi antara pusat, provinsi, dan kabupaten/kota, serta urusan pemerintahan umum yang menjadi kewenangan Presiden [2PeraturanUndang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan DaerahUU 23/2014 · Lembaran Negara RI Tahun 2014 Nomor 244, Tambahan LN Nomor 5587, beberapa kali diubah terakhir dengan UU 1/2026]. Perda hanya bergerak dalam urusan konkuren yang diserahkan kepada daerah. Inilah sebabnya Perda tidak boleh, misalnya, mengatur tata cara ibadah atau menetapkan kebijakan moneter. Pengecualian yang diakui adalah daerah dengan otonomi khusus: Aceh, berdasarkan undang-undang tentang pemerintahan Aceh, dapat mengatur pelaksanaan syariat Islam melalui qanun, dan Papua mengenal Perdasus untuk melaksanakan pasal-pasal tertentu undang-undang otonomi khusus. Penjelasan Pasal 7 UU 12/2011 menggolongkan qanun dan Perdasus ke dalam kelompok Perda [4PeraturanUndang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undanganUU 12/2011 · Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan LN Nomor 5234].

Perda juga punya batas dari arah lain, yaitu pungutan. Pajak daerah dan retribusi daerah hanya boleh dipungut berdasarkan Perda, dan jenis serta tarif maksimumnya ditentukan undang-undang tentang hubungan keuangan pusat dan daerah. Karena itu raperda pajak dan retribusi termasuk yang wajib dievaluasi sebelum ditetapkan, seperti dibahas di bawah. Logikanya sama dengan Pasal 23A UUD 1945: pungutan memaksa harus disetujui wakil rakyat, di tingkat daerah oleh DPRD.

Proses pembentukan Perda

Tahapan Perda mengikuti pola undang-undang, dengan beberapa kekhasan.

Dalam pembahasan, DPRD bekerja melalui alat kelengkapan yang khusus menangani pembentukan Perda, yang dalam praktik disebut Badan Pembentukan Peraturan Daerah (Bapemperda). Raperda dapat ditarik kembali sebelum dibahas bersama; setelah pembahasan dimulai, penarikan hanya dengan persetujuan bersama DPRD dan kepala daerah (Pasal 76 UU 12/2011) [4PeraturanUndang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undanganUU 12/2011 · Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan LN Nomor 5234]. Bila DPRD dan kepala daerah dalam satu masa sidang sama-sama mengajukan raperda tentang materi yang sama, yang dibahas adalah raperda dari DPRD, dan raperda kepala daerah menjadi bahan pembanding (Pasal 62). Pola ini mencerminkan pola hubungan DPR dan Presiden di tingkat pusat.

Ada tiga perbedaan penting dengan undang-undang.

Pertama, naskah akademik tidak mutlak. Pasal 56 ayat (2) UU 12/2011 memakai rumusan "disertai dengan penjelasan atau keterangan dan/atau Naskah Akademik" [4PeraturanUndang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undanganUU 12/2011 · Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan LN Nomor 5234]. Jadi raperda bisa cukup dengan penjelasan atau keterangan. Dalam praktik, banyak daerah tetap mewajibkan naskah akademik untuk raperda yang mengatur hal baru, dan pedoman Kementerian Dalam Negeri mendorongnya.

Kedua, harmonisasi kini melibatkan pusat. Versi awal Pasal 58 membagi harmonisasi: raperda dari DPRD diharmonisasi alat kelengkapan DPRD, raperda dari kepala daerah diharmonisasi biro hukum dan dapat mengikutsertakan instansi vertikal kementerian hukum. UU 13/2022 mengubahnya: pengharmonisasian raperda provinsi dikoordinasikan menteri atau kepala lembaga yang membidangi pembentukan peraturan, dan dilaksanakan instansi vertikalnya. Ketentuan ini berlaku pula untuk raperda kabupaten/kota (Pasal 63), dan Pasal 97D memberlakukannya secara mutatis mutandis bagi rancangan peraturan kepala daerah [5PeraturanUndang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011UU 13/2022 · Lembaran Negara RI Tahun 2022 Nomor 143, Tambahan LN Nomor 6801]. Dalam praktik, perannya dijalankan kantor wilayah Kementerian Hukum di setiap provinsi.

Ketiga, ada nomor register. UU Pemda mewajibkan gubernur menyampaikan raperda provinsi yang telah disetujui kepada Menteri Dalam Negeri, dan bupati/wali kota menyampaikan raperda kabupaten/kota kepada gubernur, paling lama 3 hari, untuk mendapatkan nomor register. Nomor diberikan paling lama 7 hari. Raperda yang belum mendapat nomor register belum dapat ditetapkan dan diundangkan (Pasal 242 dan 243) [2PeraturanUndang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan DaerahUU 23/2014 · Lembaran Negara RI Tahun 2014 Nomor 244, Tambahan LN Nomor 5587, beberapa kali diubah terakhir dengan UU 1/2026]. Nomor register adalah alat pengawasan preventif: pusat dapat memeriksa raperda sebelum ia berlaku.

Selain tiga perbedaan itu, ada kesamaan yang sering dilupakan: partisipasi masyarakat berlaku penuh bagi Perda. Pasal 237 ayat (3) UU Pemda menegaskan hak masyarakat memberi masukan lisan dan tertulis, dan Pasal 96 UU 12/2011 yang diubah UU 13/2022 berlaku untuk semua jenis peraturan, termasuk Perda [2PeraturanUndang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan DaerahUU 23/2014 · Lembaran Negara RI Tahun 2014 Nomor 244, Tambahan LN Nomor 5587, beberapa kali diubah terakhir dengan UU 1/2026, 5PeraturanUndang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011UU 13/2022 · Lembaran Negara RI Tahun 2022 Nomor 143, Tambahan LN Nomor 6801]. Dalam praktik, DPRD menggelar rapat dengar pendapat dengan kelompok yang terdampak, misalnya asosiasi pemilik kos, paguyuban pedagang, atau organisasi nelayan. Partisipasi di tingkat daerah justru lebih mudah diwujudkan karena jarak antara pembentuk dan warga yang terdampak lebih dekat. Naskah raperda dan naskah akademiknya juga harus dapat diakses dengan mudah, biasanya melalui laman JDIH daerah.

Perencanaan Perda dilakukan dalam program pembentukan Perda (Propemperda), istilah UU Pemda yang menggantikan sebutan Prolegda dalam UU 12/2011. Propemperda disusun DPRD dan kepala daerah untuk satu tahun berdasarkan skala prioritas, ditetapkan dengan keputusan DPRD setiap tahun sebelum penetapan raperda APBD, dan dapat memuat daftar kumulatif terbuka. Dalam keadaan tertentu, DPRD atau kepala daerah dapat mengajukan raperda di luar Propemperda, misalnya untuk mengatasi bencana atau menindaklanjuti kerja sama dengan pihak lain (Pasal 239) [2PeraturanUndang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan DaerahUU 23/2014 · Lembaran Negara RI Tahun 2014 Nomor 244, Tambahan LN Nomor 5587, beberapa kali diubah terakhir dengan UU 1/2026].

UU Pemda memberi tenggat yang lebih pendek dari UU 12/2011 untuk penyampaian raperda kepada kepala daerah, yaitu 3 hari, sedangkan UU 12/2011 menyebut 7 hari. Dalam praktik, pedoman Kementerian Dalam Negeri mengikuti UU Pemda sebagai ketentuan khusus pemerintahan daerah. Ini contoh nyata pertemuan dua rezim yang perlu kamu baca berdampingan.

Bagaimana bila kepala daerah menolak menandatangani raperda yang sudah disetujui bersama? Polanya sama dengan undang-undang. Bila dalam 30 hari raperda tidak ditandatangani, raperda itu sah menjadi Perda dan wajib diundangkan, dengan kalimat pengesahan "Peraturan Daerah ini dinyatakan sah" (Pasal 79 UU 12/2011; Pasal 242 ayat (7) dan (8) UU Pemda) [4PeraturanUndang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undanganUU 12/2011 · Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan LN Nomor 5234, 2PeraturanUndang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan DaerahUU 23/2014 · Lembaran Negara RI Tahun 2014 Nomor 244, Tambahan LN Nomor 5587, beberapa kali diubah terakhir dengan UU 1/2026]. Bedanya, untuk Perda syaratnya raperda sudah mendapat nomor register. Ketentuan ini mencegah kepala daerah "menyandera" keputusan bersama dengan DPRD.

Setelah diundangkan, Perda wajib disampaikan kepada Menteri (untuk Perda provinsi) atau gubernur (untuk Perda kabupaten/kota) paling lama 7 hari. Bupati atau wali kota yang lalai dikenai sanksi administratif berupa teguran tertulis (Pasal 249) [2PeraturanUndang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan DaerahUU 23/2014 · Lembaran Negara RI Tahun 2014 Nomor 244, Tambahan LN Nomor 5587, beberapa kali diubah terakhir dengan UU 1/2026]. Penyampaian ini memungkinkan pusat memantau Perda yang berlaku dan, bila perlu, mendorong pengujian ke Mahkamah Agung.

Peraturan kepala daerah

Peraturan gubernur dan peraturan bupati/wali kota (Perkada) ditetapkan kepala daerah tanpa persetujuan DPRD.

Dua sumber kewenangan terlihat jelas: melaksanakan Perda (delegasi dari Perda) atau atas kuasa peraturan lain (misalnya delegasi dari PP atau peraturan menteri). Perkada tidak boleh memuat ketentuan pidana, dan diundangkan dalam Berita Daerah, bukan Lembaran Daerah (Pasal 86 ayat (2) UU 12/2011) [4PeraturanUndang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undanganUU 12/2011 · Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan LN Nomor 5234].

Perkada sering dipakai untuk hal-hal teknis yang perlu cepat: tarif layanan di rumah sakit daerah, standar operasional, atau penjabaran Perda tentang retribusi. Masalah muncul bila Perkada dipakai sebagai jalan pintas untuk mengatur hal yang seharusnya menjadi materi Perda, misalnya membebani warga dengan kewajiban baru tanpa persetujuan DPRD. Perkada semacam ini melanggar asas kesesuaian jenis, hierarki, dan materi muatan, dan dapat diuji ke Mahkamah Agung.

Pengawasan Perda dan putusan Mahkamah Konstitusi

Karena Indonesia negara kesatuan, pemerintah pusat berkepentingan memastikan Perda selaras dengan kebijakan nasional. Pengawasan itu ada dua bentuk.

Pengawasan preventif dilakukan sebelum Perda berlaku: evaluasi raperda tertentu, fasilitasi, dan nomor register. Pasal 245 UU Pemda mewajibkan evaluasi untuk raperda tentang RPJPD, RPJMD, APBD, perubahan APBD, pertanggungjawaban APBD, pajak daerah, retribusi daerah, dan tata ruang daerah [2PeraturanUndang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan DaerahUU 23/2014 · Lembaran Negara RI Tahun 2014 Nomor 244, Tambahan LN Nomor 5587, beberapa kali diubah terakhir dengan UU 1/2026].

Pengawasan represif dilakukan setelah Perda berlaku. Pasal 251 UU Pemda semula memberi Menteri Dalam Negeri kewenangan membatalkan Perda provinsi, dan gubernur membatalkan Perda kabupaten/kota, bila bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi, kepentingan umum, atau kesusilaan. Pasal 250 merinci "kepentingan umum": terganggunya kerukunan antarwarga, akses pelayanan publik, ketenteraman dan ketertiban umum, kegiatan ekonomi, serta diskriminasi terhadap suku, agama dan kepercayaan, ras, antargolongan, dan gender [2PeraturanUndang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan DaerahUU 23/2014 · Lembaran Negara RI Tahun 2014 Nomor 244, Tambahan LN Nomor 5587, beberapa kali diubah terakhir dengan UU 1/2026]. Kewenangan pembatalan inilah yang kemudian dipersoalkan.

Yuswanto dan M. Yasin Al Arif mencatat dua dampak: dualisme pengujian Perda berakhir karena eksekutif tidak lagi dapat membatalkan, dan pengawasan pusat bergeser ke tahap preventif (executive preview) [8Jurnal ilmiahDiskursus Pembatalan Peraturan Daerah Pasca Putusan MK No. 137/PUU-XIII/2015 dan No. 56/PUU-XIV/2016Yuswanto dan Al Arif, 2019 · Jurnal Konstitusi (Mahkamah Konstitusi RI)]. Kritiknya, Mahkamah Agung bersifat pasif menunggu permohonan, sehingga Perda bermasalah bisa bertahan lama bila tidak ada yang menggugat.

Bagi perancang di daerah, pelajaran dari kedua putusan itu jelas: kualitas Perda harus dijaga sejak tahap rancangan. Begitu Perda berlaku, satu-satunya jalan membatalkannya adalah pengadilan, yang memakan waktu dan biaya. Harmonisasi yang cermat, evaluasi yang sungguh-sungguh, dan partisipasi warga yang terdampak adalah cara termurah mencegah Perda bermasalah. Kualitas naskah akademik dan konsultasi dengan kantor wilayah Kementerian Hukum menjadi kunci di tahap ini.

Peraturan kebijakan

Kembali ke kepala dinas yang ingin menerbitkan surat edaran. Produk seperti ini disebut peraturan kebijakan (beleidsregel). Philipus M. Hadjon dan kawan-kawan menjelaskan bahwa peraturan kebijakan adalah produk dari kebebasan bertindak (freies Ermessen) pemerintah, yaitu kewenangan yang lahir ketika peraturan tidak mengikat pejabat secara mutlak [9Buku teksPengantar Hukum Administrasi IndonesiaHadjon dkk., 1993 · Gadjah Mada University Press, Yogyakarta]. Ridwan HR menyebut ciri-cirinya: tidak dibentuk berdasarkan kewenangan atribusi atau delegasi pembentukan peraturan; bentuknya beragam, seperti surat edaran, instruksi, pedoman, petunjuk pelaksanaan, atau pengumuman; dan pada dasarnya ditujukan ke dalam lingkungan pemerintahan, bukan langsung membebani warga [10Buku teksHukum Administrasi NegaraRidwan HR, 2011 · Rajawali Pers, Jakarta].

Hukum positif Indonesia mengatur kebebasan bertindak itu sebagai diskresi.

Pasal 22 UU 30/2014 menyatakan diskresi hanya dapat dilakukan pejabat yang berwenang, dengan tujuan melancarkan penyelenggaraan pemerintahan, mengisi kekosongan hukum, memberikan kepastian hukum, dan mengatasi stagnasi pemerintahan dalam keadaan tertentu guna kemanfaatan dan kepentingan umum [11PeraturanUndang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi PemerintahanUU 30/2014 · Lembaran Negara RI Tahun 2014 Nomor 292, Tambahan LN Nomor 5601]. Yang menarik, UU 30/2014 berbicara tentang diskresi dalam bentuk keputusan dan tindakan, tetapi tidak menyebut tegas "peraturan kebijakan". Victor Imanuel W. Nalle dan penulis lain mencatat kekosongan pengaturan ini sebagai sumber ketidakpastian [12Jurnal ilmiahKedudukan Peraturan Kebijakan dalam Undang-Undang Administrasi PemerintahanNalle, 2016 · Refleksi Hukum 10(1):1-16, 13Jurnal ilmiahUnderstanding Beschikking, Regeling and Beleidsregel in Indonesian Legal SystemAl-Fatih dan Muluk, 2023 · Audito Comparative Law Journal 4(2)].

Bab 3 sudah menampilkan Putusan MA 23 P/HUM/2009 yang membatalkan surat edaran Dirjen Minerbapabum. Putusan itu memperlihatkan bahaya klasik peraturan kebijakan: surat edaran yang seharusnya mengarahkan aparat dipakai untuk menghentikan kewenangan yang diberikan peraturan lebih tinggi. Begitu isinya mengatur dan membebani pihak di luar instansi, ia diperlakukan sebagai peraturan dan dapat diuji [14Putusan pengadilanPutusan Nomor 23 P/HUM/2009 (Bupati Kutai Timur melawan Menteri ESDM) tentang uji materiil Surat Edaran Dirjen Minerbapabum 03.E/31/DJB/2009Putusan MA 23 P/HUM/2009 · Direktori Putusan Mahkamah Agung, hak uji materiil 2009, 15Jurnal ilmiahKewenangan Yudikatif dalam Pengujian Peraturan KebijakanNalle, 2013 · Jurnal Yudisial (Komisi Yudisial)].

Mengapa peraturan kebijakan tetap dibutuhkan meski berisiko? Karena tidak ada pembentuk peraturan yang mampu meramalkan semua keadaan. Ketika pandemi datang, misalnya, banyak instansi harus segera mengatur kerja dari rumah, layanan daring, atau prioritas vaksinasi pegawai. Menunggu peraturan menteri atau Perda akan terlambat. Surat edaran dan pedoman internal mengisi celah itu. Yang penting adalah batasnya. Menurut UU 30/2014, pejabat yang menggunakan diskresi harus memenuhi syarat antara lain sesuai dengan tujuan diskresi, sesuai asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB), berdasarkan alasan objektif, tidak menimbulkan konflik kepentingan, dan dilakukan dengan iktikad baik [11PeraturanUndang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi PemerintahanUU 30/2014 · Lembaran Negara RI Tahun 2014 Nomor 292, Tambahan LN Nomor 5601].

Ada beberapa ukuran praktis untuk menilai apakah sebuah surat edaran masih dalam batas peraturan kebijakan. Pertama, kepada siapa ia ditujukan: kepada aparat di bawahnya, atau langsung kepada warga? Kedua, apa isinya: petunjuk cara melaksanakan aturan yang sudah ada, atau kewajiban dan larangan baru? Ketiga, apa akibatnya bagi warga: memudahkan atau memberi beban? Keempat, apakah sementara: mengisi kekosongan sambil menunggu peraturan, atau dimaksudkan permanen? Makin jauh jawabannya dari sisi internal, petunjuk, memudahkan, dan sementara, makin besar kemungkinan surat edaran itu sebenarnya peraturan terselubung yang harus diberi bentuk peraturan yang benar.

Bagaimana dengan surat edaran kepala dinas tentang bakau? Bila isinya hanya meminta camat menunda rekomendasi sambil menunggu Perda, itu instruksi internal yang wajar: ditujukan kepada bawahan, mengisi kekosongan, dan bersifat sementara. Bila isinya melarang warga membuka tambak dan mengancam penyitaan, itu sudah menjadi peraturan tanpa dasar kewenangan. Larangan seperti itu harus dituangkan dalam Perda.

Latihan

Kartu hafalan bab ini

Balik setiap kartu setelah kamu mencoba menjawab dalam kepala. Kartu yang kamu nilai “ingat” akan muncul lagi setelah jeda yang makin panjang, jadi yang sudah melekat tidak menghabiskan waktumu.

Sumber bab ini

Setiap angka di dalam kurung siku merujuk ke daftar ini. Peraturan dan putusan adalah sumber primer; buku teks dan jurnal dipakai untuk doktrin, penjelasan, dan perdebatan akademik.

1. 1
   Republik Indonesia (1945). Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Naskah setelah perubahan keempat 2002.

   Peraturanperaturan.bpk.go.id

   Pasal 4, 5, 18 ayat (6), 20, 22, 22A, 22D, 23A, 24A, 28I: dasar kewenangan pembentukan peraturan.
2. 2
   Republik Indonesia (2014). Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Lembaran Negara RI Tahun 2014 Nomor 244, Tambahan LN Nomor 5587, beberapa kali diubah terakhir dengan UU 1/2026.

   Peraturanperaturan.bpk.go.id

   Pasal 236 sampai 251 tentang Perda dan Perkada, Propemperda, nomor register, evaluasi, kepentingan umum.
3. 3
   Kementerian Dalam Negeri (2015). Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah sebagaimana diubah Permendagri 120/2018. Berita Negara RI Tahun 2015 Nomor 2036.

   Peraturanperaturan.bpk.go.id

   Pedoman teknis Perda dan Perkada, disesuaikan dengan Putusan MK 137/2015 dan 56/2016.
4. 4
   Republik Indonesia (2011). Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan LN Nomor 5234.

   Peraturanperaturan.bpk.go.id

   Undang-undang pokok mata kuliah ini beserta Lampiran I (naskah akademik) dan Lampiran II (teknik penyusunan).
5. 5
   Republik Indonesia (2022). Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011. Lembaran Negara RI Tahun 2022 Nomor 143, Tambahan LN Nomor 6801.

   Peraturanperaturan.bpk.go.id

   Metode omnibus, partisipasi bermakna (Pasal 96), perbaikan kesalahan teknis, pembentukan elektronik, harmonisasi raperda.
6. 6
   Mahkamah Konstitusi RI (2017). Putusan Nomor 137/PUU-XIII/2015 tentang Pengujian UU 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah. Mahkamah Konstitusi, diucapkan 5 April 2017.

   Putusan pengadilanmkri.id

   Menghapus pembatalan Perda kabupaten/kota oleh Menteri dan gubernur.
7. 7
   Mahkamah Konstitusi RI (2017). Putusan Nomor 56/PUU-XIV/2016 tentang Pengujian Pasal 251 UU 23/2014. Mahkamah Konstitusi.

   Putusan pengadilanmkri.id

   Menghapus pembatalan Perda provinsi oleh Menteri.
8. 8
   Yuswanto, M. Yasin Al Arif (2019). Diskursus Pembatalan Peraturan Daerah Pasca Putusan MK No. 137/PUU-XIII/2015 dan No. 56/PUU-XIV/2016. Jurnal Konstitusi (Mahkamah Konstitusi RI).

   Jurnal ilmiahjurnalkonstitusi.mkri.id

   Dampak putusan MK terhadap pengawasan Perda.
9. 9
   Philipus M. Hadjon dkk. (1993). Pengantar Hukum Administrasi Indonesia. Gadjah Mada University Press, Yogyakarta.

   Buku teks

   Peraturan, keputusan, dan peraturan kebijakan; freies Ermessen.
10. 10
    Ridwan HR (2011). Hukum Administrasi Negara. Rajawali Pers, Jakarta.

    Buku teks

    Ciri dan bentuk peraturan kebijakan.
11. 11
    Republik Indonesia (2014). Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Lembaran Negara RI Tahun 2014 Nomor 292, Tambahan LN Nomor 5601.

    Peraturanperaturan.bpk.go.id

    Definisi dan tujuan diskresi (Pasal 1 angka 9, Pasal 22, Pasal 24).
12. 12
    Victor Imanuel W. Nalle (2016). Kedudukan Peraturan Kebijakan dalam Undang-Undang Administrasi Pemerintahan. Refleksi Hukum 10(1):1-16.

    Jurnal ilmiahdoi:10.24246/jrh.2016.v10.i1.p1-16

    Kekosongan pengaturan peraturan kebijakan dalam UU 30/2014.
13. 13
    Sholahuddin Al-Fatih, Mujibur Rahman Khairul Muluk (2023). Understanding Beschikking, Regeling and Beleidsregel in Indonesian Legal System. Audito Comparative Law Journal 4(2).

    Jurnal ilmiahdoi:10.22219/aclj.v4i2.25417

    Perbedaan beschikking, regeling, dan beleidsregel.
14. 14
    Mahkamah Agung RI (2009). Putusan Nomor 23 P/HUM/2009 (Bupati Kutai Timur melawan Menteri ESDM) tentang uji materiil Surat Edaran Dirjen Minerbapabum 03.E/31/DJB/2009. Direktori Putusan Mahkamah Agung, hak uji materiil 2009.

    Putusan pengadilanputusan3.mahkamahagung.go.id

    Surat edaran berisi norma mengatur dapat diuji dan dibatalkan.
15. 15
    Victor Imanuel W. Nalle (2013). Kewenangan Yudikatif dalam Pengujian Peraturan Kebijakan. Jurnal Yudisial (Komisi Yudisial).

    Jurnal ilmiahjurnal.komisiyudisial.go.id

    Analisis Putusan MA 23 P/HUM/2009.