Jenis dan hierarki peraturan

Pilih satu cabang untuk menyorotnya. Coba jelaskan setiap cabang dengan kata-katamu sendiri sebelum membaca lebih lanjut.

Pada awal 2009, para bupati di daerah tambang menerima sepucuk surat edaran dari seorang direktur jenderal di Jakarta. Isinya: hentikan sementara penerbitan izin usaha pertambangan baru sampai peraturan pemerintah pelaksana undang-undang minerba terbit. Seorang bupati di Kalimantan Timur keberatan. Menurutnya, kewenangan menerbitkan izin itu diberikan oleh peraturan yang jauh lebih tinggi dari surat edaran. Bisakah selembar surat dari pejabat eselon satu menghentikan kewenangan yang diberikan undang-undang dan peraturan pemerintah?

Pertanyaan itu adalah soal hierarki. Bab 2 menjelaskan teorinya: norma tersusun berjenjang, dan yang di bawah tidak boleh bertentangan dengan yang di atas. Bab ini menurunkan teori itu ke daftar konkret jenis peraturan di Indonesia, menelusuri bagaimana daftar itu berubah sejak 1950, dan menjawab pertanyaan yang paling sering diperdebatkan: di mana tempat peraturan menteri, peraturan lembaga, dan peraturan desa yang tidak disebut dalam Pasal 7?

Sejarah tata urutan peraturan di Indonesia

Daftar jenis dan urutan peraturan di Indonesia sudah berganti lima kali. Setiap pergantian mencerminkan perubahan politik ketatanegaraan zamannya, sehingga memahami sejarahnya membantu kamu memahami mengapa daftar sekarang berbentuk seperti itu [1].

Lima kali perubahan tata urutan peraturan

1950
UU 1/1950
Mengatur jenis dan bentuk peraturan pemerintah pusat: undang-undang dan Perppu, Peraturan Pemerintah, serta Peraturan Menteri. Dicabut oleh UU 10/2004.
5 Juli 1966
TAP MPRS XX/MPRS/1966
Menerima Memorandum DPR-GR 9 Juni 1966. Pancasila sumber dari segala sumber hukum; tata urutan dimulai dari UUD 1945, Ketetapan MPR, UU/Perppu, PP, Keputusan Presiden, sampai peraturan pelaksana lain seperti Peraturan Menteri dan Instruksi Menteri.
18 Agustus 2000
TAP MPR III/MPR/2000
Mencabut TAP XX/1966 karena dinilai menimbulkan kerancuan. Perppu ditaruh di bawah UU, Peraturan Daerah masuk ke dalam tata urutan, MPR berwenang menguji UU.
22 Juni 2004
UU 10/2004
Hierarki menjadi UUD, UU/Perppu, PP, Perpres, Perda (provinsi, kabupaten/kota, dan peraturan desa). Ketetapan MPR dikeluarkan dari hierarki.
12 Agustus 2011
UU 12/2011
Ketetapan MPR dikembalikan setelah UUD 1945. Perda provinsi dan Perda kabupaten/kota menjadi dua tingkat terpisah. Peraturan desa dipindah ke Pasal 8.

Sebelum 1966, bentuk peraturan mengikuti konstitusi yang sedang berlaku. Di bawah Konstitusi RIS 1949 dan UUD Sementara 1950 dikenal bentuk Undang-Undang Darurat, yang ditetapkan pemerintah dalam keadaan mendesak dan kemudian dimintakan persetujuan parlemen. Bentuk ini mirip Perppu, dan banyak Undang-Undang Darurat dari masa itu masih dikutip sampai sekarang, misalnya yang mengatur senjata api. UU 1/1950 sendiri lahir dari masa Republik Indonesia di Yogyakarta, dan ia menjadi rujukan bentuk peraturan pemerintah pusat selama lebih dari setengah abad sampai dicabut UU 10/2004 [2].

Setelah Dekrit Presiden 5 Juli 1959 memberlakukan kembali UUD 1945, muncul bentuk-bentuk baru yang tidak dikenal UUD, seperti Penetapan Presiden dan Peraturan Presiden versi Demokrasi Terpimpin, yang sering dipakai untuk mengatur hal-hal yang seharusnya diatur undang-undang. Kekacauan bentuk inilah yang hendak dibereskan oleh Memorandum DPR-GR tahun 1966.

TAP MPRS XX/MPRS/1966 lahir pada masa transisi dari Demokrasi Terpimpin ke Orde Baru. Ia menerima Memorandum DPR-GR tentang Sumber Tertib Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundangan. Memorandum itu menempatkan Pancasila sebagai sumber dari segala sumber hukum dan menyusun bentuk peraturan secara berurutan. Keputusan Presiden ditempatkan di bawah Peraturan Pemerintah, dan memorandum menyebutnya berisi keputusan yang bersifat khusus (einmalig). Namun dalam praktik Orde Baru, Keputusan Presiden justru banyak dipakai untuk mengatur hal-hal umum, kadang tanpa perintah undang-undang [3, 4]. Fenomena inilah yang diteliti Attamimi dalam disertasinya.

TAP MPR III/MPR/2000 menggantikannya pada masa reformasi. Ia membuat dua keputusan yang kemudian dikritik. Pertama, Perppu ditempatkan di bawah undang-undang, padahal UUD 1945 memberi Perppu kekuatan sebagai pengganti undang-undang. Kedua, MPR diberi wewenang menguji undang-undang terhadap UUD, yang tidak lama kemudian diambil alih Mahkamah Konstitusi setelah perubahan ketiga UUD 1945 [5]. Kelebihannya, TAP ini untuk pertama kalinya memasukkan Peraturan Daerah ke dalam tata urutan, sejalan dengan semangat otonomi daerah.

UU 10/2004 memindahkan pengaturan hierarki dari ketetapan MPR ke undang-undang. Ia menyejajarkan kembali UU dan Perppu, memperkenalkan Peraturan Presiden sebagai pengganti Keputusan Presiden yang mengatur, dan mengeluarkan Ketetapan MPR dari hierarki. Penghapusan Ketetapan MPR menimbulkan pertanyaan: bagaimana nasib ketetapan yang masih berlaku menurut TAP MPR I/MPR/2003? Pertanyaan itu dijawab UU 12/2011 dengan mengembalikannya ke dalam hierarki [2, 6].

Perbandingan empat tata urutan

TAP MPRS XX/1966	TAP MPR III/2000	UU 10/2004	UU 12/2011
UUD 1945	UUD 1945	UUD 1945	UUD 1945
Ketetapan MPR	Ketetapan MPR	UU/Perppu	Ketetapan MPR
UU/Perppu	Undang-Undang	Peraturan Pemerintah	UU/Perppu
Peraturan Pemerintah	Perppu	Peraturan Presiden	Peraturan Pemerintah
Keputusan Presiden	Peraturan Pemerintah	Perda (provinsi, kabupaten/kota, desa)	Peraturan Presiden
Peraturan pelaksana lain (Peraturan Menteri, Instruksi Menteri, dll.)	Keputusan Presiden		Perda Provinsi
	Peraturan Daerah		Perda Kabupaten/Kota

Setiap kolom dibaca dari atas (tertinggi) ke bawah. Sel kosong berarti tidak ada tingkat berikutnya.

Coba ingat dulu

Sebutkan dua perubahan penting UU 12/2011 dibandingkan UU 10/2004 dalam hal hierarki.

Jawab dalam kepala atau tulis di kertas. Setelah itu baru buka jawabannya.

Pertama, Ketetapan MPR dikembalikan ke dalam hierarki dan ditempatkan langsung di bawah UUD 1945. Kedua, Peraturan Daerah dipisah menjadi Perda Provinsi dan Perda Kabupaten/Kota sebagai dua tingkat berbeda, sedangkan peraturan desa dikeluarkan dari hierarki dan dimasukkan ke dalam Pasal 8.

Hierarki menurut Pasal 7 UU 12/2011

Hierarki yang berlaku sekarang adalah sebagai berikut.

Pasal 7UU 12/2011[6]

(1) Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan terdiri atas: a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; d. Peraturan Pemerintah; e. Peraturan Presiden; f. Peraturan Daerah Provinsi; dan g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. (2) Kekuatan hukum Peraturan Perundang-undangan sesuai dengan hierarki sebagaimana dimaksud pada ayat (1).

Hierarki peraturan perundang-undangan

Pilih satu tingkat untuk melihat penjelasannya. Makin ke atas, makin tinggi kedudukannya.

Dasar: Pasal 7 ayat (1) UU 12/2011 beserta penjelasannya.

Beberapa hal perlu dicermati dari daftar ini.

Ketetapan MPR yang dimaksud terbatas. Penjelasan Pasal 7 ayat (1) huruf b menyatakan bahwa yang dimaksud adalah Ketetapan MPRS dan MPR yang masih berlaku sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 dan Pasal 4 TAP MPR I/MPR/2003 [6]. TAP MPR I/MPR/2003 meninjau 139 ketetapan dan mengelompokkannya ke dalam enam golongan. Pasal 2 memuat tiga ketetapan yang tetap berlaku dengan ketentuan, antara lain TAP MPRS XXV/MPRS/1966 tentang pembubaran PKI dan larangan ajaran komunisme. Pasal 4 memuat sebelas ketetapan yang tetap berlaku sampai terbentuknya undang-undang, antara lain TAP MPR XI/MPR/1998 tentang penyelenggara negara yang bersih dan bebas KKN [7]. Karena MPR sekarang tidak lagi membuat ketetapan yang mengatur, jumlah ketetapan dalam hierarki tidak akan bertambah.

Mengapa ketetapan MPR ditaruh di atas undang-undang tetapi tidak dapat diuji Mahkamah Konstitusi? Karena kewenangan MK menurut Pasal 24C UUD 1945 hanya menguji undang-undang terhadap UUD. Ini menjadi celah yang terus diperdebatkan dalam literatur. Pihak yang mendukung pengembalian ketetapan MPR ke dalam hierarki berargumen bahwa beberapa ketetapan, seperti larangan ajaran komunisme, masih menjadi rujukan hukum dan harus diberi tempat yang jelas. Pihak yang mengkritik berpendapat bahwa ketetapan MPR adalah produk dari kedudukan MPR sebagai lembaga tertinggi yang sudah dihapus, sehingga menempatkannya di atas undang-undang justru menyisakan norma yang tidak dapat dikontrol. Jalan tengah yang tersedia adalah menuangkan materi ketetapan yang masih relevan ke dalam undang-undang, sebagaimana dikehendaki Pasal 4 TAP MPR I/MPR/2003 sendiri.

UU dan Perppu sederajat. Garis miring dalam huruf c menunjukkan keduanya berada pada tingkat yang sama, dengan materi muatan yang sama (Pasal 11). Perbedaannya pada cara lahir dan masa berlakunya, yang dibahas di Bab 5.

PP di atas Perpres. Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden sama-sama ditetapkan Presiden, tetapi PP berada di atas karena dasarnya Pasal 5 ayat (2) UUD 1945, yaitu menjalankan undang-undang. Perpres dasarnya Pasal 4 ayat (1) UUD 1945, yaitu kekuasaan pemerintahan, dan bisa pula melaksanakan PP [8, 6]. Perpres menggantikan Keputusan Presiden yang bersifat mengatur. Keputusan Presiden sekarang hanya dipakai untuk penetapan yang konkret, seperti pengangkatan pejabat.

Perda dua tingkat. Penjelasan Pasal 7 ayat (1) huruf f dan g memasukkan Qanun di Aceh serta Peraturan Daerah Khusus (Perdasus) dan Peraturan Daerah Provinsi (Perdasi) di Papua ke dalam kelompok Perda [6]. Penempatan Perda provinsi di atas Perda kabupaten/kota mengikuti cakupan wilayah, meski dalam otonomi daerah keduanya bukan atasan dan bawahan dalam arti struktural.

Fungsi setiap jenis peraturan

Hierarki menjawab "siapa di atas siapa". Pertanyaan berikutnya adalah "untuk apa masing-masing jenis itu ada". Maria Farida Indrati S. menguraikan fungsi tiap jenis peraturan sebagai berikut [1].

Undang-undang berfungsi, pertama, menyelenggarakan pengaturan lebih lanjut ketentuan UUD 1945 yang tegas-tegas menyebutnya. Kamu bisa mengenalinya dari frasa "diatur dengan undang-undang" atau "diatur dalam undang-undang" di banyak pasal UUD. Kedua, mengatur lebih lanjut ketentuan UUD secara umum, misalnya hak asasi dalam Pasal 28A sampai 28J. Ketiga, mengatur lebih lanjut ketetapan MPR yang tegas-tegas menyebutnya. Keempat, mengatur di bidang materi konstitusi seperti organisasi, tugas, dan susunan lembaga negara. Satu hal yang khas: hanya undang-undang (dan Perda dalam batas tertentu) yang boleh mencantumkan sanksi pidana.

Peraturan Pemerintah berfungsi menyelenggarakan pengaturan lebih lanjut ketentuan dalam undang-undang, baik yang tegas-tegas memerintahkannya maupun yang tidak tegas tetapi diperlukan untuk menjalankan undang-undang itu. Penjelasan Pasal 12 UU 12/2011 menegaskan frasa "menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya" berarti melaksanakan perintah undang-undang atau menjalankan undang-undang sepanjang diperlukan, dengan tidak menyimpang dari materi undang-undang yang bersangkutan [6]. PP tidak dapat dibentuk tanpa ada undang-undang yang mendasarinya.

Peraturan Presiden punya fungsi lebih luas karena bersumber pada kekuasaan pemerintahan Presiden. Ia dapat melaksanakan perintah undang-undang, melaksanakan PP, atau mengatur penyelenggaraan pemerintahan secara mandiri. Inilah yang dalam doktrin disebut peraturan mandiri atau atributif. Contohnya Perpres tentang organisasi kementerian atau tentang percepatan program tertentu yang tidak diperintahkan undang-undang mana pun.

Peraturan Daerah berfungsi menyelenggarakan otonomi daerah dan tugas pembantuan, menampung kondisi khusus daerah, dan menjabarkan peraturan yang lebih tinggi [6]. Perda tentang tata ruang kota, retribusi pasar, atau perlindungan masyarakat adat adalah contohnya.

Fungsi-fungsi ini akan dirumuskan lebih ketat sebagai materi muatan di Bab 4. Untuk sekarang, cukup diingat bahwa setiap jenis peraturan punya "pekerjaan" yang berbeda, sehingga memilih jenis peraturan yang tepat sama pentingnya dengan menulis isinya.

Peraturan lembaga independen juga punya fungsi khas. Bank Indonesia, misalnya, menetapkan peraturan untuk melaksanakan kewenangan moneter dan sistem pembayaran yang diberikan langsung oleh undang-undang tentang Bank Indonesia. Karena sumbernya undang-undang dan lembaganya independen dari pemerintah, peraturan BI tidak dapat ditempatkan begitu saja di bawah Perpres. Hal serupa berlaku bagi peraturan OJK, KPU, dan lembaga lain yang dibentuk undang-undang. Inilah salah satu alasan mengapa Pasal 8 sengaja tidak menyusun peraturan-peraturan itu ke dalam satu garis hierarki.

Peraturan di luar Pasal 7: Pasal 8

Pasal 7 bukan daftar lengkap. Di luar tujuh jenis itu, ada ribuan peraturan yang setiap hari mengatur hidupmu: Peraturan Bank Indonesia tentang sistem pembayaran, Peraturan OJK tentang pinjaman daring, Peraturan Menteri Keuangan tentang bea masuk barang belanja daring, Peraturan Komisi Pemilihan Umum, sampai Peraturan Desa tentang pungutan pasar desa. Kedudukannya diatur Pasal 8.

Pasal 8UU 12/2011[6]

(1) Jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (1) mencakup peraturan yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan Undang-Undang atau Pemerintah atas perintah Undang-Undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat. (2) Peraturan Perundang-undangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.

Ayat (2) adalah kuncinya. Peraturan Pasal 8 sah dan mengikat bila memenuhi salah satu dari dua syarat: diperintahkan oleh peraturan yang lebih tinggi, atau dibentuk berdasarkan kewenangan. Penjelasannya menyatakan "berdasarkan kewenangan" berarti penyelenggaraan urusan tertentu pemerintahan sesuai dengan ketentuan peraturan [6]. Dua syarat ini sejalan dengan pembedaan sumber kewenangan dalam doktrin.

Dua sumber kewenangan membentuk peraturan

Atribusi

Penciptaan kewenangan baru oleh UUD atau undang-undang kepada suatu organ
Kewenangan melekat terus selama tidak dicabut
Contoh: DPR membentuk UU (Pasal 20 UUD 1945); daerah membentuk Perda (Pasal 18 ayat (6) UUD 1945)
Dalam Pasal 8 ayat (2): dibentuk berdasarkan kewenangan

Delegasi

Pelimpahan kewenangan mengatur dari peraturan yang lebih tinggi kepada yang lebih rendah
Ada selama klausul pendelegasian masih berlaku
Contoh: "Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara pendaftaran diatur dengan Peraturan Menteri"
Dalam Pasal 8 ayat (2): diperintahkan peraturan yang lebih tinggi

Attamimi mendefinisikan atribusi sebagai penciptaan wewenang baru oleh konstitusi atau pembentuk undang-undang yang diberikan kepada organ negara, sedangkan delegasi adalah pemindahan kewenangan dari pemberi delegasi (delegans) kepada penerima delegasi (delegataris), dengan tanggung jawab pelaksanaan pada penerima [4].

Di mana kedudukan peraturan Pasal 8 dalam hierarki? UU 12/2011 tidak menyebutnya. Ini menimbulkan perdebatan yang hidup sampai sekarang [9, 1].

Satu pandangan menempatkan peraturan menteri dan peraturan lembaga pemerintah di bawah Perpres dan di atas Perda, mengikuti logika bahwa menteri adalah pembantu Presiden dan peraturan pusat berlaku nasional. Inilah pendapat yang banyak dipakai dalam praktik harmonisasi.
Pandangan lain menolak menempatkannya dalam hierarki sama sekali. Kedudukannya ditentukan oleh peraturan yang memberinya kewenangan. Peraturan menteri yang melaksanakan perintah PP berada di bawah PP itu; ia tidak bisa langsung "dibandingkan" dengan Perda karena bidang kewenangannya berbeda.
Untuk lembaga negara seperti MA, MK, BPK, dan BI, sebagian ahli menganggap peraturannya mengatur urusan internal atau bidang khusus lembaga itu sehingga tidak dapat ditempatkan dalam satu garis dengan peraturan pemerintah.

Beni Kurnia Illahi, misalnya, berargumen bahwa Undang-Undang tentang Kementerian Negara hanya memberi menteri kewenangan mengurus (bestuur), bukan kewenangan mengatur (regeling). Karena itu peraturan menteri seharusnya hanya dibentuk bila ada delegasi, eksplisit maupun implisit, dari peraturan yang lebih tinggi [9]. Pendapat ini membatasi penafsiran luas atas frasa "dibentuk berdasarkan kewenangan".

Pasal 8 juga menyebut peraturan yang ditetapkan DPRD dan kepala daerah. Peraturan DPRD biasanya mengatur tata tertib dewan. Peraturan gubernur dan peraturan bupati/wali kota (disebut peraturan kepala daerah atau Perkada) melaksanakan Perda atau menjalankan kuasa peraturan yang lebih tinggi. Perkada lazimnya diundangkan dalam Berita Daerah, bukan Lembaran Daerah, dan kedudukannya di bawah Perda yang dilaksanakannya. Pembentukannya dibahas di Bab 6.

Begitu pula peraturan DPR, DPD, dan MPR. Peraturan DPR tentang Tata Tertib, misalnya, mengatur jalannya pembahasan RUU dan dipakai Mahkamah Konstitusi sebagai ukuran dalam pengujian formil. Meskipun bersifat internal, pelanggarannya dapat berakibat pada keabsahan undang-undang yang dihasilkan. Kamu akan melihat contohnya dalam putusan-putusan uji formil di Bab 5 dan Bab 7.

Bagaimana dengan Peraturan Desa? Ia kini masuk Pasal 8 melalui frasa "Kepala Desa atau yang setingkat". Secara substansi, peraturan desa dibentuk kepala desa bersama Badan Permusyawaratan Desa berdasarkan undang-undang tentang desa, dan ia harus tunduk pada Perda kabupaten/kota setempat.

Coba ingat dulu

Apa dua syarat agar peraturan menteri diakui dan mengikat menurut Pasal 8 ayat (2) UU 12/2011?

Jawab dalam kepala atau tulis di kertas. Setelah itu baru buka jawabannya.

Peraturan menteri diakui keberadaannya dan mengikat sepanjang (1) diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi (delegasi), atau (2) dibentuk berdasarkan kewenangan, yang menurut penjelasannya berarti penyelenggaraan urusan tertentu pemerintahan sesuai peraturan perundang-undangan. Pemenuhan salah satu syarat cukup, tetapi sebagian ahli menafsirkan syarat kedua secara sempit sebagai kewenangan atribusi.

Akibat hierarki: lex superior dan pengujian

Hierarki tanpa mekanisme penegakan hanya menjadi gambar piramida. UUD 1945 dan UU 12/2011 menyediakan dua jalur pengujian.

Pasal 9 ayat (1) dan ayat (2)UU 12/2011[6]

(1) Dalam hal suatu Undang-Undang diduga bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, pengujiannya dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi. (2) Dalam hal suatu Peraturan Perundang-undangan di bawah Undang-Undang diduga bertentangan dengan Undang-Undang, pengujiannya dilakukan oleh Mahkamah Agung.

UU 13/2022 menambah ayat (3) sampai (6) pada Pasal 9 yang mengatur siapa yang mewakili DPR dan pemerintah dalam menghadapi pengujian [10]. Di lingkungan DPR, penanganan pengujian dikoordinasikan alat kelengkapan yang membahas RUU tersebut bersama komisi yang membidangi hukum. Di lingkungan pemerintah, ditangani menteri atau kepala lembaga yang membidangi pembentukan peraturan. Tambahan ini menunjukkan bahwa pembentuk undang-undang menyadari pengujian sudah menjadi bagian rutin dari siklus hidup peraturan.

Perhatikan bahwa Pasal 9 ayat (2) memakai frasa "di bawah Undang-Undang". Peraturan Pasal 8, termasuk peraturan menteri dan peraturan lembaga, berada di bawah undang-undang, sehingga dapat diuji ke Mahkamah Agung. Inilah jalan yang dipakai warga ketika menggugat peraturan menteri atau peraturan KPU. Persoalan muncul ketika produk yang digugat bukan peraturan, melainkan surat edaran. Kasus pembuka bab ini menjawabnya.

Studi kasusPutusan MA Nomor 23 P/HUM/2009

Surat edaran yang menghentikan izin tambang[11]

Fakta
Pada 30 Januari 2009, Direktur Jenderal Mineral, Batubara, dan Panas Bumi menerbitkan Surat Edaran Nomor 03.E/31/DJB/2009 yang meminta penghentian sementara penerbitan izin usaha pertambangan baru sampai terbitnya peraturan pemerintah pelaksana UU 4/2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara. Bupati Kutai Timur mengajukan permohonan hak uji materiil ke Mahkamah Agung.
Masalah hukum
Apakah surat edaran, yang tidak tercantum dalam hierarki, dapat diuji Mahkamah Agung, dan apakah isinya bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi?
Putusan dan alasannya
Mahkamah Agung menerima permohonan. Menurut MA, meskipun surat edaran tidak termasuk tata urutan dalam Pasal 7 UU 10/2004, berdasarkan penjelasan pasal itu ia dapat digolongkan sebagai bentuk peraturan yang sah sehingga tunduk pada asas bahwa peraturan rendah tidak boleh bertentangan dengan yang lebih tinggi. Isinya melarang penerbitan izin, padahal kewenangan bupati diberikan peraturan pemerintah, sehingga pembatasannya pun seharusnya dengan peraturan pemerintah. MA menyatakan surat edaran itu bertentangan dengan UU 4/2009, tidak sah dan tidak berlaku umum, serta memerintahkan menteri mencabutnya.
Pelajaran
Putusan ini menegaskan bahwa yang menentukan adalah isi norma, bukan nama dokumen. Surat edaran yang mengatur dan membebani pihak di luar instansi pembuatnya diperlakukan sebagai peraturan dan dapat diuji. Para ahli mengkritik inkonsistensinya, karena peraturan kebijakan pada dasarnya bukan peraturan, tetapi putusan ini menjadi rujukan penting dalam perdebatan tentang pengujian peraturan kebijakan.

Victor Imanuel W. Nalle menganalisis putusan ini dan mempertanyakan dasar teoretis MA, sebab sebagian besar ahli menggolongkan peraturan kebijakan bukan sebagai peraturan perundang-undangan [12]. Persoalan ini dilanjutkan di Bab 6.

Keliru

Pasal 8 ayat (2) UU 12/2011 mengakui keberadaan dan kekuatan mengikatnya sepanjang diperintahkan peraturan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.

Keliru

Itu pengaturan TAP MPR III/MPR/2000 yang sudah tidak berlaku. Sejak UU 10/2004 dan kini Pasal 7 ayat (1) huruf c UU 12/2011, UU dan Perppu sederajat.

Sebagian benar

Secara hierarki Perda provinsi lebih tinggi (Pasal 7), tetapi kewenangan keduanya berbeda menurut pembagian urusan dalam UU Pemerintahan Daerah. Perda kabupaten tidak membutuhkan perintah Perda provinsi untuk mengatur urusan kabupaten.

Tebak dulu benar atau keliru, baru buka jawabannya.

Kekuatan hukum dan penghitungan jenis

Pasal 7 ayat (2) menyatakan kekuatan hukum peraturan sesuai hierarki. Apa artinya dalam praktik? Pertama, peraturan yang lebih tinggi dapat mencabut atau mengubah peraturan yang lebih rendah, tetapi tidak sebaliknya. Lampiran II UU 12/2011 menegaskan bahwa peraturan hanya dapat dicabut dengan peraturan yang tingkatannya sama atau lebih tinggi [6]. Kedua, peraturan hanya boleh menjadikan peraturan yang sederajat atau lebih tinggi sebagai dasar hukumnya; PP tidak boleh menyebut peraturan menteri dalam bagian "Mengingat". Ketiga, hakim yang menemukan pertentangan wajib mendahulukan yang lebih tinggi.

Ada pula konsekuensi kelembagaan. Karena peraturan lembaga tidak masuk hierarki, banyak lembaga merasa leluasa mengatur. Hasilnya adalah ledakan jumlah peraturan di tingkat menteri dan lembaga, jauh melampaui jumlah undang-undang. Fenomena ini, yang sering disebut obesitas atau hiperregulasi, menjadi salah satu alasan penataan regulasi yang dibahas di Bab 7.

Contoh: menentukan dasar hukum yang benar

Kementerian akan menerbitkan Peraturan Menteri tentang tata cara pendaftaran usaha kos daring, melaksanakan perintah sebuah Peraturan Pemerintah.

Boleh dicantumkan dalam "Mengingat": pasal UUD yang relevan (Pasal 17 ayat (3) tentang menteri yang membidangi urusan tertentu), undang-undang yang mendasari, dan Peraturan Pemerintah yang memerintahkan.
Tidak boleh dicantumkan: Peraturan Menteri lain yang setingkat sebagai dasar kewenangan bila tidak diperlukan, apalagi Peraturan Daerah, karena dasar hukum hanya peraturan yang sederajat atau lebih tinggi.
Uji kebenaran: apakah ada pasal dalam PP yang berbunyi "Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara pendaftaran ... diatur dengan Peraturan Menteri"? Bila ada, peraturan menteri itu lahir dari delegasi. Bila tidak, menteri harus menunjukkan kewenangan atribusi menurut Pasal 8 ayat (2).

Latihan

Soal 1 dari 7

Dalam TAP MPR III/MPR/2000, kedudukan Perppu adalah ...

Soal 2 dari 7

Seorang mahasiswa menyatakan Ketetapan MPR dalam Pasal 7 UU 12/2011 mencakup seluruh ketetapan MPR sejak 1960. Pernyataan ini ...

Soal 3 dari 7

Mengapa Peraturan Pemerintah ditempatkan di atas Peraturan Presiden, padahal keduanya ditetapkan Presiden?

Soal 4 dari 7

Sebuah Peraturan Menteri diterbitkan tanpa ada perintah dari UU, PP, atau Perpres, dan isinya mengatur urusan yang memang menjadi bidang kementerian itu. Menurut Pasal 8 ayat (2) UU 12/2011, peraturan itu ...

Soal 5 dari 7

Warga ingin menguji Peraturan Komisi Pemilihan Umum yang dianggap bertentangan dengan UU Pemilu. Ke mana permohonan diajukan?

Soal 6 dari 7

Dalam Putusan 23 P/HUM/2009, alasan utama Mahkamah Agung membatalkan surat edaran Dirjen Minerbapabum adalah ...

Soal 7 dari 7

Manakah yang BUKAN akibat Pasal 7 ayat (2) UU 12/2011 tentang kekuatan hukum sesuai hierarki?

Terjawab 0 dari 7. Pilih jawaban untuk melihat penjelasannya.

Ringkasan bab

Tata urutan peraturan berubah dari UU 1/1950, TAP MPRS XX/1966, TAP MPR III/2000, UU 10/2004, sampai UU 12/2011.
Pasal 7 ayat (1) UU 12/2011: UUD 1945, Ketetapan MPR, UU/Perppu, PP, Perpres, Perda Provinsi, dan Perda Kabupaten/Kota; kekuatan hukumnya sesuai hierarki.
Ketetapan MPR dalam hierarki hanya yang masih berlaku menurut Pasal 2 dan Pasal 4 TAP MPR I/MPR/2003; UU dan Perppu sederajat; Perpres menggantikan Keppres yang mengatur.
Pasal 8 mengakui peraturan lembaga negara, menteri, lembaga, kepala daerah, dan kepala desa sepanjang diperintahkan peraturan lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.
Atribusi adalah penciptaan kewenangan baru; delegasi adalah pelimpahan kewenangan mengatur dari peraturan yang lebih tinggi.
Kedudukan peraturan Pasal 8 dalam hierarki masih diperdebatkan; dalam praktik, ia dapat diuji ke MA karena berada di bawah undang-undang.
Putusan MA 23 P/HUM/2009 menunjukkan surat edaran yang berisi norma mengatur dapat diuji dan dibatalkan bila bertentangan dengan peraturan lebih tinggi.

Kartu hafalan bab ini

Balik setiap kartu setelah kamu mencoba menjawab dalam kepala. Kartu yang kamu nilai “ingat” akan muncul lagi setelah jeda yang makin panjang, jadi yang sudah melekat tidak menghabiskan waktumu.

Latihan mengingat berjeda

Bab 3: Jenis dan hierarki peraturan

Dikuasai: 0 dari 8 kartuSpasi untuk membalik, angka 1 sampai 3 untuk menilai.

Sumber bab ini

Setiap angka di dalam kurung siku merujuk ke daftar ini. Peraturan dan putusan adalah sumber primer; buku teks dan jurnal dipakai untuk doktrin, penjelasan, dan perdebatan akademik.

1
Maria Farida Indrati S. (2020). Ilmu Perundang-undangan 1: Jenis, Fungsi, dan Materi Muatan (Edisi Revisi). Kanisius, Yogyakarta.
Buku teks
Buku ajar utama: norma hukum, teori jenjang, hierarki, materi muatan, asas.
2
Republik Indonesia (2004). Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Lembaran Negara RI Tahun 2004 Nomor 53, Tambahan LN Nomor 4389.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Undang-undang pembentukan peraturan pertama, dicabut UU 12/2011; sejarah hierarki.
3
Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara (1966). Ketetapan MPRS Nomor XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPR-GR mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan Perundangan Republik Indonesia. Ditetapkan 5 Juli 1966 (salinan teks).
Peraturanuu.vlsm.org
Pancasila sumber dari segala sumber hukum; tata urutan peraturan masa Orde Baru.
4
A. Hamid S. Attamimi (1990). Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara: Suatu Studi Analisis mengenai Keputusan Presiden yang Berfungsi Pengaturan dalam Kurun Waktu Pelita I sampai Pelita IV. Disertasi Doktor, Fakultas Pascasarjana Universitas Indonesia, Jakarta.
Buku teks
Penerapan teori Nawiasky di Indonesia, materi muatan, atribusi dan delegasi, asas pembentukan.
5
Majelis Permusyawaratan Rakyat (2000). Ketetapan MPR Nomor III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan. Ditetapkan 18 Agustus 2000 (JDIH Mahkamah Agung).
Peraturanjdih.mahkamahagung.go.id
Tata urutan tahun 2000, termasuk penempatan Perppu di bawah UU dan pengujian UU oleh MPR.
6
Republik Indonesia (2011). Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan LN Nomor 5234.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Undang-undang pokok mata kuliah ini beserta Lampiran I (naskah akademik) dan Lampiran II (teknik penyusunan).
7
Majelis Permusyawaratan Rakyat (2003). Ketetapan MPR Nomor I/MPR/2003 tentang Peninjauan terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan MPRS dan MPR Tahun 1960 sampai dengan Tahun 2002. Ditetapkan 7 Agustus 2003.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Status 139 ketetapan; Pasal 2 dan Pasal 4 menentukan ketetapan yang masuk hierarki.
8
Republik Indonesia (1945). Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Naskah setelah perubahan keempat 2002.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Pasal 4, 5, 18 ayat (6), 20, 22, 22A, 22D, 23A, 24A, 28I: dasar kewenangan pembentukan peraturan.
9
Beni Kurnia Illahi (2022). Kedudukan dan Karakteristik Peraturan Menteri dalam Melaksanakan Urusan Pemerintahan Menurut UUD NRI 1945. Jurnal Legislasi Indonesia 19(3).
Jurnal ilmiahdoi:10.54629/jli.v19i3.889
Kedudukan peraturan menteri, atribusi dan delegasi, jumlah peraturan menteri.
10
Republik Indonesia (2022). Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011. Lembaran Negara RI Tahun 2022 Nomor 143, Tambahan LN Nomor 6801.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Metode omnibus, partisipasi bermakna (Pasal 96), perbaikan kesalahan teknis, pembentukan elektronik, harmonisasi raperda.
11
Mahkamah Agung RI (2009). Putusan Nomor 23 P/HUM/2009 (Bupati Kutai Timur melawan Menteri ESDM) tentang uji materiil Surat Edaran Dirjen Minerbapabum 03.E/31/DJB/2009. Direktori Putusan Mahkamah Agung, hak uji materiil 2009.
Putusan pengadilanputusan3.mahkamahagung.go.id
Surat edaran berisi norma mengatur dapat diuji dan dibatalkan.
12
Victor Imanuel W. Nalle (2013). Kewenangan Yudikatif dalam Pengujian Peraturan Kebijakan. Jurnal Yudisial (Komisi Yudisial).
Jurnal ilmiahjurnal.komisiyudisial.go.id
Analisis Putusan MA 23 P/HUM/2009.