Pengantar ilmu perundang-undangan

Pilih satu cabang untuk menyorotnya. Coba jelaskan setiap cabang dengan kata-katamu sendiri sebelum membaca lebih lanjut.

Bayangkan kamu baru pindah ke sebuah kota untuk kuliah dan menyewa kamar kos. Di dinding tertempel tiga lembar kertas. Lembar pertama adalah salinan Peraturan Daerah tentang penyelenggaraan rumah kos yang mewajibkan pemilik melapor ke kelurahan. Lembar kedua adalah Surat Edaran Wali Kota yang mengimbau penghuni kos memasang stiker nomor darurat. Lembar ketiga adalah "aturan rumah" buatan ibu kos: tamu lawan jenis dilarang masuk setelah pukul 22.00. Ketiganya sama-sama tertulis dan sama-sama berisi perintah. Apakah ketiganya sama kuatnya? Mana yang bisa membuat kamu didenda negara, dan mana yang hanya bisa membuatmu ditegur ibu kos?

Pertanyaan semacam itu adalah pintu masuk mata kuliah ini. Di Hukum Tata Negara kamu sudah belajar siapa yang berwenang membuat undang-undang. Di sini kamu belajar lebih jauh: apa sebenarnya peraturan perundang-undangan itu, bagaimana ia disusun berjenjang, apa saja asas yang harus dipatuhi pembentuknya, bagaimana prosesnya dari gagasan sampai diundangkan, dan bagaimana menulis pasal yang baik.

Bab pertama ini menyiapkan peralatan dasarnya: istilah, ruang lingkup ilmu, dan pembedaan yang paling sering tertukar di ujian, yaitu antara peraturan, keputusan, dan peraturan kebijakan.

Apa yang dimaksud dengan perundang-undangan

Kata "perundang-undangan" dalam bahasa Indonesia menerjemahkan istilah Belanda wetgeving dan istilah Jerman Gesetzgebung. Maria Farida Indrati S. menjelaskan bahwa istilah ini punya dua arti [1]. Pertama, perundang-undangan sebagai proses: kegiatan membentuk peraturan negara, baik di tingkat pusat maupun daerah. Kedua, perundang-undangan sebagai hasil: seluruh peraturan negara yang lahir dari proses itu. Ketika orang berkata "perundang-undangan kita tumpang tindih", yang dimaksud adalah arti kedua. Ketika orang berkata "perundang-undangan berlangsung tertutup", yang dimaksud adalah arti pertama.

Undang-undang yang mengatur pembentukan peraturan juga memakai kedua sisi itu. Ia membedakan "Pembentukan Peraturan Perundang-undangan" (prosesnya) dari "Peraturan Perundang-undangan" (hasilnya).

Pasal 1 angka 1 dan angka 2UU 12/2011[2]

Pembentukan Peraturan Perundang-undangan adalah pembuatan Peraturan Perundang-undangan yang mencakup tahapan perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan, dan pengundangan.

Peraturan Perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam Peraturan Perundang-undangan.

Definisi angka 2 itu memuat empat unsur yang sebaiknya kamu hafal karena menjadi alat uji: (1) berbentuk tertulis; (2) memuat norma hukum yang mengikat secara umum; (3) dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang; dan (4) melalui prosedur yang ditetapkan peraturan. Rumusan ini sejalan dengan definisi yang lebih dulu dikemukakan Bagir Manan, yaitu keputusan tertulis yang dikeluarkan pejabat atau lingkungan jabatan yang berwenang dan berisi aturan tingkah laku yang mengikat secara umum [3].

Mari uraikan unsur-unsur itu satu per satu, karena masing-masing punya alasan.

Tertulis. Hukum adat dan kebiasaan ketatanegaraan (konvensi) juga hukum, tetapi bukan peraturan perundang-undangan. Syarat tertulis memudahkan orang mengetahui isi aturan dan memudahkan hakim mengujinya. Karena itu pula peraturan harus diundangkan, yaitu ditempatkan dalam lembaran resmi yang dapat dibaca siapa saja.

Norma hukum yang mengikat secara umum. Kata "umum" di sini menunjuk pada sasaran norma: ia ditujukan kepada siapa saja yang memenuhi syarat tertentu, bukan kepada orang yang disebut namanya. "Setiap pemilik rumah kos wajib..." adalah norma umum; "Ibu Sari, pemilik kos di Jalan Melati 7, wajib..." bukan. Bab 2 akan membahas sifat norma ini lebih dalam.

Lembaga atau pejabat yang berwenang. Kewenangan membentuk peraturan tidak dimiliki sembarang orang atau sembarang pejabat. Ia harus diberikan oleh UUD atau oleh peraturan yang lebih tinggi. Kewenangan yang diberikan langsung disebut atribusi, sedangkan kewenangan yang dilimpahkan dari peraturan yang lebih tinggi disebut delegasi. Seorang kepala dinas, misalnya, tidak berwenang membentuk peraturan yang mengikat warga kecuali ada pelimpahan yang sah.

Prosedur yang ditetapkan. Setiap jenis peraturan punya jalur pembentukannya sendiri. Undang-undang harus dibahas DPR bersama Presiden; Perda harus disetujui bersama DPRD dan kepala daerah. Peraturan yang lahir tanpa menempuh jalurnya dapat digugat cacat formil.

Unsur-unsur ini membedakan peraturan perundang-undangan dari produk hukum lain yang juga tertulis, seperti putusan pengadilan (mengikat para pihak), perjanjian (mengikat yang bersepakat), atau anggaran dasar perkumpulan (mengikat anggotanya). Semua itu hukum dalam arti luas, tetapi bukan peraturan perundang-undangan.

Kembali ke kamar kos. Perda tentang rumah kos memenuhi keempat unsur: tertulis, berlaku bagi semua pemilik kos di kota itu, dibuat DPRD bersama wali kota, dan melalui prosedur pembentukan Perda. Aturan ibu kos gagal pada unsur ketiga: ibu kos bukan pejabat negara. Aturannya mengikat sebatas perjanjian sewa yang kamu sepakati, dan itu wilayah Hukum Perjanjian. Surat Edaran Wali Kota lebih rumit; ia dibuat pejabat berwenang, tetapi apakah ia "mengikat secara umum"? Jawabannya ada di subbab terakhir bab ini.

Coba ingat dulu

Sebutkan empat unsur peraturan perundang-undangan menurut Pasal 1 angka 2 UU 12/2011, lalu jelaskan mengapa aturan rumah ibu kos tidak memenuhinya.

Jawab dalam kepala atau tulis di kertas. Setelah itu baru buka jawabannya.

Empat unsurnya: tertulis; memuat norma hukum yang mengikat secara umum; dibentuk atau ditetapkan lembaga negara atau pejabat yang berwenang; melalui prosedur yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan. Aturan ibu kos memang tertulis dan berisi perintah, tetapi tidak dibuat oleh lembaga atau pejabat negara dan tidak melalui prosedur pembentukan peraturan. Daya ikatnya bersumber dari kesepakatan sewa-menyewa, bukan dari kewenangan negara.

Ilmu pengetahuan perundang-undangan

Ilmu yang mempelajari pembentukan peraturan negara tumbuh pesat di negara berbahasa Jerman dan Belanda pada dasawarsa 1970-an dan 1980-an. Salah satu tokohnya, Burkhardt Krems, menyebut bidang ini Gesetzgebungswissenschaft (ilmu pengetahuan perundang-undangan), yaitu ilmu interdisipliner tentang pembentukan hukum negara yang bersinggungan dengan ilmu politik dan sosiologi [4, 1]. Krems membaginya menjadi dua cabang besar.

Dua cabang ilmu pengetahuan perundang-undangan menurut Burkhardt Krems

Aspek	Teori perundang-undangan	Ilmu perundang-undangan
Istilah Jerman	Gesetzgebungstheorie	Gesetzgebungslehre
Orientasi	Mencari kejelasan dan kejernihan makna (erklärungsorientiert)	Melakukan perbuatan membentuk peraturan (handlungsorientiert)
Sifat	Kognitif	Normatif
Contoh pertanyaan	Apa itu norma hukum? Apa beda undang-undang formil dan materiil?	Bagaimana menyusun konsiderans? Kapan RUU wajib disertai naskah akademik?
Pembagian lebih lanjut	Konsep dasar, jenis, fungsi, hierarki	Proses, metode, dan teknik perundang-undangan

Diolah dari uraian Maria Farida Indrati S. dan A. Hamid S. Attamimi tentang pemikiran Krems.

Cabang kedua, ilmu perundang-undangan dalam arti sempit, oleh Krems dibagi lagi menjadi tiga bagian [5, 1]:

Proses perundang-undangan (Gesetzgebungsverfahren): tahap persiapan, penetapan, pelaksanaan, penilaian, dan pemaduan kembali peraturan. Di Indonesia, tahapan ini kamu temui sebagai perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan, dan pengundangan.
Metode perundang-undangan (Gesetzgebungsmethode): ilmu tentang pembentukan isi norma supaya peraturan mencapai sasarannya. Pertanyaannya: perilaku apa yang ingin diubah, dengan sanksi atau insentif apa?
Teknik perundang-undangan (Gesetzgebungstechnik): urusan teks. Bentuk luar (judul, pembukaan, batang tubuh, penutup), bentuk dalam (sistematika, definisi), dan ragam bahasa.

Krems bukan satu-satunya pemikir. Werner Maihofer, juga dari Jerman, memetakan ilmu perundang-undangan secara berbeda: ia memasukkan pula taktik perundang-undangan (bagaimana mempengaruhi dan mengarahkan proses politik pembentukan) dan analitika perundang-undangan (penelitian tentang konsep-konsep dasar seperti "undang-undang" itu sendiri) [1]. Perbedaan pemetaan ini menunjukkan bahwa ilmu perundang-undangan tidak berhenti pada soal tata bahasa pasal. Ia juga membaca kekuatan politik yang membentuk peraturan. Kamu akan merasakan sisi itu di Bab 5 dan Bab 7, ketika melihat bagaimana sebuah RUU bisa dibahas sangat cepat atau tertahan bertahun-tahun.

Mengapa ilmu ini berkembang di negara-negara Eropa daratan? Dalam tradisi civil law, peraturan tertulis adalah sumber hukum utama. Hakim terutama menerapkan undang-undang, bukan menciptakan hukum dari kasus ke kasus seperti di tradisi common law. Konsekuensinya, kualitas hukum suatu negara sangat bergantung pada kualitas peraturannya. Peraturan yang kabur, saling bertentangan, atau sulit dilaksanakan akan langsung melahirkan ketidakpastian. Indonesia, sebagai pewaris tradisi hukum Belanda, menghadapi persoalan yang sama, bahkan lebih rumit karena jumlah pembentuk peraturannya sangat banyak: DPR, Presiden, para menteri, puluhan lembaga, 38 provinsi, dan ratusan kabupaten dan kota.

Di Indonesia, A. Hamid S. Attamimi adalah perintis yang memperkenalkan dan mengembangkan ilmu ini. Disertasinya tahun 1990 tentang peranan Keputusan Presiden yang berfungsi mengatur menjadi rujukan pokok, termasuk untuk penerapan teori jenjang norma pada sistem hukum Indonesia yang akan kamu pelajari di Bab 2 [5]. Murid dan penerusnya, Maria Farida Indrati S., menuliskannya dalam dua jilid buku ajar yang menjadi acuan utama mata kuliah ini: jilid 1 tentang jenis, fungsi, dan materi muatan, jilid 2 tentang proses dan teknik penyusunan [1, 6].

Coba ingat dulu

Sebutkan tiga bagian ilmu perundang-undangan (Gesetzgebungslehre) menurut Krems dan beri contoh masing-masing.

Jawab dalam kepala atau tulis di kertas. Setelah itu baru buka jawabannya.

Proses perundang-undangan (contoh: tahapan Prolegnas sampai pengundangan), metode perundang-undangan (contoh: memilih apakah perilaku diatur dengan sanksi pidana, sanksi administratif, atau insentif pajak), dan teknik perundang-undangan (contoh: cara menulis konsiderans, ketentuan peralihan, dan penggunaan kata "wajib" atau "dapat").

Undang-undang dalam arti formil dan materiil

Istilah "undang-undang" juga bermakna ganda, dan pembedaan ini berasal dari tradisi hukum Jerman dan Belanda abad ke-19. Jimly Asshiddiqie menguraikannya sebagai berikut [7].

Undang-undang formil dan undang-undang materiil

Arti formil (wet in formele zin)

Dilihat dari pembentuk dan prosedurnya
Setiap keputusan yang dibuat DPR bersama Presiden dengan nama undang-undang
Isinya bisa saja konkret, misalnya UU tentang APBN atau UU pembentukan kabupaten
Di Indonesia: jenis peraturan dalam Pasal 7 ayat (1) huruf c

Arti materiil (wet in materiële zin)

Dilihat dari isinya
Setiap peraturan yang isinya mengikat umum, siapa pun pembuatnya
Mencakup PP, Perpres, Perda, peraturan menteri
Sama dengan pengertian peraturan perundang-undangan

Pembedaan ini membantu menjawab pertanyaan yang sering muncul: apakah UU tentang APBN "benar-benar" undang-undang, padahal isinya angka-angka anggaran satu tahun dan tidak mengatur perilaku warga? Dari sisi formil, ya, karena dibuat DPR bersama Presiden dan diberi nama undang-undang. Dari sisi materiil, sebagian besar isinya lebih mirip keputusan penetapan daripada aturan perilaku yang berlaku terus-menerus. Sebaliknya, Peraturan Pemerintah tentang pengupahan bukan undang-undang dalam arti formil, tetapi undang-undang dalam arti materiil karena isinya mengikat semua pemberi kerja.

Mengapa pembedaan ini dulu penting? Di monarki konstitusional Jerman abad ke-19, raja ingin tetap mengatur banyak hal sendiri, sedangkan parlemen menuntut agar urusan yang menyentuh kebebasan dan harta warga hanya diatur dengan persetujuan wakil rakyat. Muncullah gagasan bahwa ada materi tertentu yang "khas" milik undang-undang. Gagasan itu terus hidup dalam hukum Indonesia sebagai ajaran materi muatan: ada hal-hal yang hanya boleh diatur dengan undang-undang, misalnya pembatasan hak asasi, pajak, dan ancaman pidana. Pembahasan lengkapnya ada di Bab 4.

UU 12/2011 memakai arti formil ketika mendefinisikan undang-undang sebagai peraturan yang dibentuk DPR dengan persetujuan bersama Presiden [2], dan memakai arti materiil ketika menyebut "Peraturan Perundang-undangan" secara umum. Hati-hati: dalam ujian, "undang-undang" dengan huruf kapital (Undang-Undang) dalam peraturan selalu berarti jenis peraturan buatan DPR dan Presiden.

Peraturan, keputusan, dan peraturan kebijakan

Inilah pembedaan yang menentukan banyak hal: ke pengadilan mana sebuah produk hukum digugat, apakah ia harus diundangkan, dan apakah ia mengikat warga. Hukum administrasi membedakan tiga produk tertulis pemerintah [8, 9].

Tiga produk tertulis pemerintah yang sering tertukar

Aspek	Peraturan (regeling)	Keputusan (beschikking)	Peraturan kebijakan (beleidsregel)
Sifat norma	Umum, abstrak, berlaku terus-menerus	Individual, konkret, sekali selesai	Umum tetapi ditujukan ke dalam lingkungan pemerintahan
Dasar kewenangan	Atribusi atau delegasi dari peraturan	Kewenangan menurut peraturan	Kebebasan bertindak (freies Ermessen) atau diskresi
Contoh	Perda tentang rumah kos	Izin usaha kos atas nama Bu Sari	Surat edaran wali kota tentang pedoman pendataan kos
Diuji di	MK (UU) atau MA (di bawah UU)	Pengadilan Tata Usaha Negara	Pada dasarnya tidak diuji; MA pernah menguji yang berisi norma
Diundangkan?	Ya, dalam Lembaran atau Berita	Tidak, diberitahukan kepada yang bersangkutan	Tidak

Peraturan kebijakan dibahas lengkap di Bab 6.

Perbedaan antara peraturan dan keputusan dipertegas UU 12/2011. Dulu banyak presiden, menteri, dan kepala daerah menuangkan aturan umum dalam bentuk "keputusan", misalnya Keputusan Presiden yang isinya mengatur. Undang-undang ini meluruskannya dengan ketentuan peralihan berikut.

Pasal 100UU 12/2011[2]

Semua Keputusan Presiden, Keputusan Menteri, Keputusan Gubernur, Keputusan Bupati/Walikota, atau keputusan pejabat lainnya sebagaimana dimaksud dalam Pasal 97 yang sifatnya mengatur, yang sudah ada sebelum Undang-Undang ini berlaku, harus dimaknai sebagai peraturan, sepanjang tidak bertentangan dengan Undang-Undang ini.

Jadi yang menentukan bukan nama dokumennya, melainkan isi normanya. Sebuah dokumen bernama "keputusan" bisa saja peraturan bila isinya umum dan abstrak. Prinsip yang sama dipakai Mahkamah Agung ketika menguji surat edaran yang isinya mengatur, seperti akan kamu lihat di Bab 3.

Cara praktis membedakan peraturan dari keputusan adalah mengajukan dua pertanyaan. Pertama, kepada siapa norma itu ditujukan: kepada orang yang disebut identitasnya (individual) atau kepada siapa saja yang memenuhi ciri tertentu (umum)? Kedua, perbuatan apa yang diatur: satu peristiwa tertentu (konkret) atau setiap kali keadaan itu terjadi (abstrak)? Bila jawabannya individual dan konkret, itu keputusan. Bila umum dan abstrak, itu peraturan. Kamu akan menemui kombinasi lain di Bab 2, misalnya keputusan yang umum tetapi konkret, seperti penetapan hari libur nasional untuk satu tanggal tertentu.

Peraturan kebijakan adalah wilayah abu-abu. Ia lahir dari kebutuhan pejabat bertindak ketika peraturan memberi pilihan, tidak lengkap, atau tidak ada. Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan menyebut kewenangan ini diskresi [10]. Masalahnya, banyak surat edaran dalam praktik justru membebani warga, padahal seharusnya hanya mengarahkan aparat. Inilah salah satu penyakit regulasi yang akan dibahas di Bab 7.

Coba ingat dulu

Wali kota menerbitkan dokumen berjudul "Keputusan Wali Kota tentang Tarif Parkir di Tepi Jalan Umum" yang berlaku bagi semua pengendara. Apakah dokumen ini keputusan atau peraturan?

Jawab dalam kepala atau tulis di kertas. Setelah itu baru buka jawabannya.

Secara materiil ia adalah peraturan, karena normanya umum (semua pengendara), abstrak (setiap kali parkir), dan berlaku terus-menerus. Nama "keputusan" tidak menentukan. Menurut logika Pasal 100 UU 12/2011, keputusan pejabat yang sifatnya mengatur harus dimaknai sebagai peraturan. Sekarang, materi seperti ini seharusnya dituangkan dalam bentuk peraturan, dan bila menyangkut pungutan, dasarnya harus Perda.

Mengapa ada undang-undang tentang membuat undang-undang

Negara hukum menuntut bukan hanya bahwa pemerintah tunduk pada aturan, tetapi juga bahwa pembuatan aturan itu sendiri diatur. Konstitusi memerintahkannya secara tegas.

Pasal 22AUUD 1945[11]

Ketentuan lebih lanjut tentang tata cara pembentukan undang-undang diatur dengan undang-undang.

Sebelum ada undang-undang yang menyeluruh, aturan tentang pembuatan peraturan tersebar di banyak tempat: Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1950 tentang jenis dan bentuk peraturan pemerintah pusat, ketetapan MPRS dan MPR tentang tata urutan, serta berbagai keputusan presiden tentang tata cara menyiapkan rancangan. Akibatnya, setiap instansi punya kebiasaan sendiri. Ada kementerian yang menuangkan aturan umum dalam "keputusan", ada yang memakai "instruksi", ada daerah yang menulis konsiderans hanya satu baris. Penyatuan pedoman menjadi kebutuhan agar semua pembentuk peraturan memakai cara dan metode yang pasti, baku, dan standar. Frasa terakhir ini bukan karangan buku ajar; ia tertulis dalam konsiderans UU 12/2011 dan kelak dipakai Mahkamah Konstitusi sebagai ukuran dalam Putusan 91/PUU-XVIII/2020 [2, 12].

Perintah ini dilaksanakan lebih dulu oleh Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 [13], lalu diganti oleh Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU 12/2011). Penjelasan umumnya menyebut bahwa ruang lingkupnya diperluas: bukan hanya undang-undang, tetapi juga peraturan lain di bawahnya [2]. Undang-undang ini sudah tiga kali diubah, dan dalam literatur sering disebut "UU P3" atau "UU PPP".

Perjalanan undang-undang tentang pembentukan peraturan

22 Juni 2004
UU 10/2004 diundangkan
Undang-undang pertama yang menyeluruh tentang pembentukan peraturan, mencabut UU 1/1950 tentang jenis dan bentuk peraturan pemerintah pusat.
12 Agustus 2011
UU 12/2011 menggantikan UU 10/2004
Mengembalikan Ketetapan MPR ke dalam hierarki, mewajibkan naskah akademik, dan menambah Lampiran I tentang teknik penyusunan naskah akademik.
3 September 2014
Perpres 87/2014
Peraturan pelaksanaan UU 12/2011, kemudian diubah Perpres 76/2021 soal tanda tangan pengundangan.
4 Oktober 2019
Perubahan pertama: UU 15/2019
Memperkenalkan carry over RUU antarperiode DPR serta pemantauan dan peninjauan undang-undang.
16 Juni 2022
Perubahan kedua: UU 13/2022
Menindaklanjuti Putusan MK 91/PUU-XVIII/2020: metode omnibus, partisipasi bermakna, pembentukan elektronik, perbaikan kesalahan teknis.
2 Januari 2026
UU 1/2026 tentang Penyesuaian Pidana
Mengubah Pasal 15: Perda hanya boleh memuat ancaman pidana denda paling banyak kategori III.

Rangkaian perubahan itu membuat kamu harus selalu membaca UU 12/2011 bersama ketiga perubahannya: Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 [14], Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 [15], dan Pasal V Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2026 tentang Penyesuaian Pidana [16]. Di tingkat pelaksanaan, Peraturan Presiden Nomor 87 Tahun 2014 masih berlaku sebagaimana diubah Perpres 76/2021 [17, 18].

Siapa yang menjaga agar pedoman itu dipatuhi? Di lingkungan DPR, perannya dipegang alat kelengkapan yang khusus menangani legislasi, yaitu Badan Legislasi. Di lingkungan pemerintah, UU 15/2019 menghendaki adanya kementerian atau lembaga khusus di bidang pembentukan peraturan, dan selama lembaga itu belum ada tugasnya dijalankan menteri yang membidangi hukum [14]. Dalam praktik sekarang, Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan di Kementerian Hukum menjalankan fungsi harmonisasi rancangan peraturan pemerintah, dan kantor wilayahnya membantu harmonisasi rancangan Perda. Peran kelembagaan ini akan kamu temui lagi di Bab 5 dan Bab 6.

Satu hal lagi yang perlu dipahami sejak awal: UU 12/2011 tidak mengatur pembentukan UUD 1945 dan Ketetapan MPR. Perubahan UUD tunduk pada Pasal 37 UUD 1945, sedangkan MPR sekarang tidak lagi membentuk ketetapan yang mengatur. Selain itu, tahapan dalam UU 12/2011 dijalankan sesuai kebutuhan jenis peraturan masing-masing. Peraturan Pemerintah, misalnya, tidak "dibahas" bersama DPR; ia disusun pemrakarsa, diharmonisasi, lalu ditetapkan Presiden [2].

Apakah undang-undang tentang pembentukan peraturan "lebih tinggi" dari undang-undang lain? Tidak. Kedudukannya sama dengan undang-undang lain. Karena itu Mahkamah Konstitusi pernah menegaskan bahwa yang menjadi batu uji pengujian undang-undang adalah UUD 1945, bukan UU tentang pembentukan peraturan. Meski begitu, MK memakai ketentuan tata cara pembentukan sebagai ukuran untuk menilai apakah prosedur yang diamanatkan UUD sudah dijalankan. Putusan berikut menunjukkan ketegangan itu.

Studi kasusPutusan MK Nomor 27/PUU-VII/2009, 16 Juni 2010

Pengujian formil UU Mahkamah Agung[20]

Fakta
Sejumlah warga, antara lain seorang advokat dan pengajar hukum, menguji proses pembentukan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2009 tentang perubahan kedua UU Mahkamah Agung. Mereka mendalilkan rapat paripurna tidak kuorum, pengambilan keputusan bermasalah, dan asas keterbukaan dalam UU 10/2004 dilanggar.
Masalah hukum
Apakah pelanggaran tata cara pembentukan yang diatur di luar UUD 1945 membuat sebuah undang-undang cacat formil dan harus dibatalkan?
Putusan dan alasannya
Mahkamah menyatakan berwenang menguji formil. Batu ujinya Pasal 20 UUD 1945, sedangkan UU 10/2004 dan Tata Tertib DPR dipakai untuk menilai pelaksanaannya. Mahkamah menemukan adanya cacat prosedur, tetapi menolak membatalkan undang-undang itu karena isinya dinilai lebih baik dan sudah dijalankan. Untuk kepastian hukum, Mahkamah juga menetapkan bahwa pengujian formil harus diajukan dalam 45 hari sejak undang-undang dimuat dalam Lembaran Negara.
Pelajaran
Putusan ini melahirkan dua hal yang masih dipakai: pengakuan bahwa MK menguji proses pembentukan, dan tenggang 45 hari untuk uji formil. Ia juga memperlihatkan bahwa kepatuhan pada prosedur pembentukan adalah soal konstitusional, bukan sekadar administrasi. Sepuluh tahun kemudian, Putusan 91/PUU-XVIII/2020 melangkah lebih jauh dengan menyatakan undang-undang inkonstitusional bersyarat karena cacat formil.

Dari uraian di atas, kamu bisa melihat peta mata kuliah ini. Bab 2 membahas norma hukum dan teori jenjang norma, fondasi teoretis mengapa peraturan tersusun berlapis. Bab 3 membahas jenis dan hierarki peraturan di Indonesia beserta sejarahnya. Bab 4 membahas materi muatan dan asas-asas. Bab 5 membahas proses pembentukan undang-undang dan Perppu. Bab 6 membahas Perda, peraturan kepala daerah, dan peraturan kebijakan. Bab 7 membahas metode omnibus, partisipasi bermakna, serta penataan regulasi. Bab 8 menutup dengan teknik penyusunan, tempat kamu belajar menulis pasal.

Ilmu ini juga bertaut dengan mata kuliah lain. Hukum Tata Negara memberi kerangka lembaga pembentuk. Hukum Administrasi Negara memberi pembedaan peraturan, keputusan, dan diskresi. Hukum Pidana menuntut perumusan ketentuan pidana yang cermat sesuai asas legalitas. Hukum Pemerintahan Daerah menjelaskan kewenangan daerah membuat Perda. Di sini semua bahan itu dirangkai menjadi keterampilan membaca dan menyusun peraturan.

Pengujian formil dan materiil dibahas tuntas dalam mata kuliah Pengujian Peraturan Perundang-undangan. Di mata kuliah ini, yang penting kamu pahami: setiap langkah pembentukan yang kamu pelajari di Bab 5 sampai Bab 8 bukan formalitas, karena kelalaiannya bisa menjadi alasan undang-undang digugat.

Keliru

Harus memuat norma yang mengikat umum dan dibentuk melalui prosedur yang ditetapkan. Keputusan izin untuk satu orang, misalnya, adalah beschikking, bukan peraturan (Pasal 1 angka 2 UU 12/2011).

Keliru

Yang menentukan isi normanya. Pasal 100 UU 12/2011 memerintahkan keputusan yang sifatnya mengatur dimaknai sebagai peraturan.

Keliru

Kedudukannya setara dengan undang-undang lain. Batu uji konstitusionalitas tetap UUD 1945, meskipun MK memakai tata cara dalam UU 12/2011 sebagai ukuran pelaksanaan prosedur konstitusional.

Tebak dulu benar atau keliru, baru buka jawabannya.

Latihan

Soal 1 dari 7

Dinas Perhubungan menerbitkan surat izin trayek angkot atas nama Pak Darto untuk rute Terminal A ke Pasar B. Dokumen ini termasuk jenis produk hukum apa?

Soal 2 dari 7

Menurut Burkhardt Krems, cabang ilmu pengetahuan perundang-undangan yang bersifat kognitif dan berorientasi pada kejelasan makna disebut ...

Soal 3 dari 7

Seorang perancang sibuk menentukan apakah larangan membuang limbah sebaiknya diberi sanksi pidana, denda administratif, atau insentif keringanan pajak bagi yang patuh. Ia sedang bekerja dalam bidang ...

Soal 4 dari 7

UU tentang APBN dibuat DPR bersama Presiden, tetapi sebagian besar isinya angka anggaran satu tahun. Pernyataan yang paling tepat adalah ...

Soal 5 dari 7

Seorang menteri pada 2009 menerbitkan "Keputusan Menteri" yang berisi syarat umum bagi semua pemohon izin. Setelah UU 12/2011 berlaku, bagaimana dokumen ini dimaknai?

Soal 6 dari 7

Dalam Putusan 27/PUU-VII/2009, Mahkamah Konstitusi menetapkan tenggang waktu pengajuan uji formil undang-undang selama ...

Soal 7 dari 7

Apa dasar konstitusional langsung bagi keberadaan UU 12/2011?

Terjawab 0 dari 7. Pilih jawaban untuk melihat penjelasannya.

Ringkasan bab

Perundang-undangan berarti proses membentuk peraturan negara sekaligus hasilnya, yaitu keseluruhan peraturan negara.
Peraturan perundang-undangan menurut Pasal 1 angka 2 UU 12/2011: tertulis, memuat norma yang mengikat umum, dibuat lembaga atau pejabat berwenang, melalui prosedur yang ditetapkan.
Krems membagi ilmu pengetahuan perundang-undangan menjadi teori (kognitif) dan ilmu perundang-undangan (normatif), yang terakhir terdiri atas proses, metode, dan teknik.
A. Hamid S. Attamimi merintis ilmu ini di Indonesia; Maria Farida Indrati S. mengembangkannya dalam buku ajar dua jilid.
Undang-undang formil dilihat dari pembentuk dan prosedurnya; undang-undang materiil dilihat dari isinya yang mengikat umum.
Peraturan (umum-abstrak), keputusan (individual-konkret), dan peraturan kebijakan (lahir dari diskresi) berbeda sifat, dasar kewenangan, dan jalur pengujiannya; yang menentukan adalah isi norma, bukan nama dokumen.
UU 12/2011 adalah pelaksanaan Pasal 22A UUD 1945 dan telah diubah UU 15/2019, UU 13/2022, serta Pasal V UU 1/2026; pelaksanaannya diatur Perpres 87/2014 jo. Perpres 76/2021.

Kartu hafalan bab ini

Balik setiap kartu setelah kamu mencoba menjawab dalam kepala. Kartu yang kamu nilai “ingat” akan muncul lagi setelah jeda yang makin panjang, jadi yang sudah melekat tidak menghabiskan waktumu.

Latihan mengingat berjeda

Bab 1: Pengantar ilmu perundang-undangan

Dikuasai: 0 dari 8 kartuSpasi untuk membalik, angka 1 sampai 3 untuk menilai.

Sumber bab ini

Setiap angka di dalam kurung siku merujuk ke daftar ini. Peraturan dan putusan adalah sumber primer; buku teks dan jurnal dipakai untuk doktrin, penjelasan, dan perdebatan akademik.

1
Maria Farida Indrati S. (2020). Ilmu Perundang-undangan 1: Jenis, Fungsi, dan Materi Muatan (Edisi Revisi). Kanisius, Yogyakarta.
Buku teks
Buku ajar utama: norma hukum, teori jenjang, hierarki, materi muatan, asas.
2
Republik Indonesia (2011). Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan LN Nomor 5234.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Undang-undang pokok mata kuliah ini beserta Lampiran I (naskah akademik) dan Lampiran II (teknik penyusunan).
3
Bagir Manan (1992). Dasar-Dasar Perundang-undangan Indonesia. Ind-Hill-Co, Jakarta.
Buku teks
Pengertian peraturan perundang-undangan.
4
Burkhardt Krems (1979). Grundfragen der Gesetzgebungslehre. Duncker und Humblot, Berlin.
Buku teks
Pembagian Gesetzgebungswissenschaft; dikutip melalui Attamimi dan Maria Farida.
5
A. Hamid S. Attamimi (1990). Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara: Suatu Studi Analisis mengenai Keputusan Presiden yang Berfungsi Pengaturan dalam Kurun Waktu Pelita I sampai Pelita IV. Disertasi Doktor, Fakultas Pascasarjana Universitas Indonesia, Jakarta.
Buku teks
Penerapan teori Nawiasky di Indonesia, materi muatan, atribusi dan delegasi, asas pembentukan.
6
Maria Farida Indrati S. (2020). Ilmu Perundang-undangan 2: Proses dan Teknik Penyusunan (Edisi Revisi). Kanisius, Yogyakarta.
Buku teks
Buku ajar utama tentang proses dan teknik penyusunan.
7
Jimly Asshiddiqie (2017). Perihal Undang-Undang. Rajawali Pers, Depok (ed. 1, cet. 4).
Buku teks
Undang-undang formil dan materiil, kekuasaan legislasi.
8
Philipus M. Hadjon dkk. (1993). Pengantar Hukum Administrasi Indonesia. Gadjah Mada University Press, Yogyakarta.
Buku teks
Peraturan, keputusan, dan peraturan kebijakan; freies Ermessen.
9
Ridwan HR (2011). Hukum Administrasi Negara. Rajawali Pers, Jakarta.
Buku teks
Ciri dan bentuk peraturan kebijakan.
10
Republik Indonesia (2014). Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Lembaran Negara RI Tahun 2014 Nomor 292, Tambahan LN Nomor 5601.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Definisi dan tujuan diskresi (Pasal 1 angka 9, Pasal 22, Pasal 24).
11
Republik Indonesia (1945). Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Naskah setelah perubahan keempat 2002.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Pasal 4, 5, 18 ayat (6), 20, 22, 22A, 22D, 23A, 24A, 28I: dasar kewenangan pembentukan peraturan.
12
Mahkamah Konstitusi RI (2021). Putusan Nomor 91/PUU-XVIII/2020 tentang Pengujian Formil UU 11/2020 tentang Cipta Kerja. Mahkamah Konstitusi, diucapkan 25 November 2021.
Putusan pengadilanmkri.id
Inkonstitusional bersyarat; metode omnibus dan partisipasi bermakna.
13
Republik Indonesia (2004). Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Lembaran Negara RI Tahun 2004 Nomor 53, Tambahan LN Nomor 4389.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Undang-undang pembentukan peraturan pertama, dicabut UU 12/2011; sejarah hierarki.
14
Republik Indonesia (2019). Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011. Lembaran Negara RI Tahun 2019 Nomor 183, Tambahan LN Nomor 6398.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Carry over (Pasal 71A), pemantauan dan peninjauan (Pasal 95A, 95B), DPD dalam Prolegnas, Pasal 99A.
15
Republik Indonesia (2022). Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011. Lembaran Negara RI Tahun 2022 Nomor 143, Tambahan LN Nomor 6801.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Metode omnibus, partisipasi bermakna (Pasal 96), perbaikan kesalahan teknis, pembentukan elektronik, harmonisasi raperda.
16
Republik Indonesia (2026). Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2026 tentang Penyesuaian Pidana. Lembaran Negara RI Tahun 2026 Nomor 1, Tambahan LN Nomor 7153.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Pasal IV mengonversi pidana dalam Perda; Pasal V mengubah Pasal 15 UU 12/2011 (denda paling banyak kategori III).
17
Republik Indonesia (2014). Peraturan Presiden Nomor 87 Tahun 2014 tentang Peraturan Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011. Lembaran Negara RI Tahun 2014 Nomor 199.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Peraturan pelaksana UU 12/2011 yang masih berlaku per November 2026.
18
Republik Indonesia (2021). Peraturan Presiden Nomor 76 Tahun 2021 tentang Perubahan atas Peraturan Presiden Nomor 87 Tahun 2014. Lembaran Negara RI Tahun 2021 Nomor 186.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Tanda tangan pengundangan paling lama 1 x 24 jam setelah penetapan.
19
Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan, Kementerian Hukum (2026). DJPP Lanjutkan Harmonisasi Rancangan Perpres Pelaksanaan UU Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Laman resmi DJPP.
Data atau dokumen resmidjpp.kemenkum.go.id
Status rancangan Perpres pengganti Perpres 87/2014.
20
Mahkamah Konstitusi RI (2010). Putusan Nomor 27/PUU-VII/2009 tentang Pengujian Formil UU 3/2009 tentang Mahkamah Agung (ikhtisar putusan). Mahkamah Konstitusi, diucapkan 16 Juni 2010.
Putusan pengadilanmkri.id
Pengujian formil dan tenggang 45 hari.

Apa yang dimaksud dengan perundang-undangan

Ilmu pengetahuan perundang-undangan

Undang-undang dalam arti formil dan materiil

Peraturan, keputusan, dan peraturan kebijakan

Mengapa ada undang-undang tentang membuat undang-undang

Pengujian formil UU Mahkamah Agung[20Putusan pengadilanPutusan Nomor 27/PUU-VII/2009 tentang Pengujian Formil UU 3/2009 tentang Mahkamah Agung (ikhtisar putusan)Putusan MK 27/PUU-VII/2009 · Mahkamah Konstitusi, diucapkan 16 Juni 2010]

Latihan

Kartu hafalan bab ini

Sumber bab ini

Pengujian formil UU Mahkamah Agung[20]