Proses pembentukan undang-undang dan Perppu
Bab 5 dari 8

Proses pembentukan undang-undang dan Perppu

Tahapan yang dilalui sebuah RUU dari Prolegnas sampai diundangkan, serta jalur darurat Perppu.

Sekitar 40 menit16 sumber8 kartu hafalan
Setelah bab ini, kamu bisa
  • Menguraikan tahapan perencanaan sampai pengundangan
  • Menjelaskan kewajiban naskah akademik dan harmonisasi
  • Menjelaskan peran DPD setelah Putusan MK 92/PUU-X/2012
  • Menerapkan syarat kegentingan memaksa dan prosedur Perppu
Proses pembentukan undang-undang
Pilih satu cabang untuk menyorotnya. Coba jelaskan setiap cabang dengan kata-katamu sendiri sebelum membaca lebih lanjut.

Hampir setiap tahun berita yang sama muncul. DPR menetapkan puluhan RUU prioritas, misalnya RUU Perampasan Aset atau RUU Masyarakat Adat, lalu di akhir tahun hanya sebagian kecil yang selesai. Sementara itu, ada undang-undang yang dibahas hanya dalam hitungan hari. Mengapa ada RUU yang tertahan bertahun-tahun dan ada yang melesat? Apa saja yang harus dilalui sebuah gagasan sebelum menjadi undang-undang yang mengikat 280 juta penduduk?

Bab ini menelusuri perjalanan itu tahap demi tahap. UU 12/2011 membagi pembentukan menjadi lima tahap: perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan, dan pengundangan, ditambah penyebarluasan yang menyertai semua tahap. Setelah 2019, ditambahkan pula pemantauan dan peninjauan setelah undang-undang berlaku. Di bagian akhir, kita membahas jalur darurat yang memotong semua tahap itu: Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang.

Pemahaman tentang tahapan ini penting bukan hanya untuk ujian. Dalam pengujian formil di Mahkamah Konstitusi, setiap tahap bisa dipersoalkan: apakah RUU ada dalam Prolegnas, apakah naskah akademik tersedia, apakah DPD dilibatkan, apakah rapat paripurna kuorum.

Gambaran umum dan dasar konstitusional

Kekuasaan membentuk undang-undang ada di tangan DPR, tetapi setiap RUU harus dibahas dan disetujui bersama Presiden.

Pasal 20UUD 1945[1PeraturanUndang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945UUD 1945 · Naskah setelah perubahan keempat 2002]

(1) Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang. (2) Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama. (3) Jika rancangan undang-undang itu tidak mendapat persetujuan bersama, rancangan undang-undang itu tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu. (4) Presiden mengesahkan rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama untuk menjadi undang-undang. (5) Dalam hal rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga puluh hari semenjak rancangan undang-undang tersebut disetujui, rancangan undang-undang tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan.

Pasal 20 hasil perubahan pertama UUD 1945 tahun 1999 menggeser pusat kekuasaan legislasi dari Presiden ke DPR, tetapi tetap mempertahankan model "persetujuan bersama". Artinya, Presiden bukan sekadar pihak yang mengesahkan; ia ikut membahas dan bisa menolak. Sistem ini berbeda dengan Amerika Serikat, di mana presiden tidak ikut membahas tetapi punya hak veto. Di Indonesia, bila Presiden tidak setuju, RUU gagal di tahap pembahasan. Bila Presiden sudah setuju tetapi tidak menandatangani, RUU tetap sah setelah 30 hari [1PeraturanUndang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945UUD 1945 · Naskah setelah perubahan keempat 2002, 2Buku teksPerihal Undang-UndangAsshiddiqie, 2017 · Rajawali Pers, Depok (ed. 1, cet. 4)].

Alur pembentukan undang-undang
Langkah 1 dari 8Pasal 16 sampai 23 UU 12/2011 jo. UU 15/2019
Perencanaan
RUU dimasukkan ke Prolegnas jangka menengah lima tahunan dan Prolegnas prioritas tahunan, disusun DPR, DPD, dan Pemerintah, ditetapkan dengan Keputusan DPR.

Perencanaan: Program Legislasi Nasional

Perencanaan undang-undang dilakukan dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas). UU 15/2019 mendefinisikannya sebagai instrumen perencanaan program pembentukan undang-undang yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis [3PeraturanUndang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011UU 15/2019 · Lembaran Negara RI Tahun 2019 Nomor 183, Tambahan LN Nomor 6398]. Ada dua jenis: Prolegnas jangka menengah untuk lima tahun, disusun di awal masa keanggotaan DPR, dan Prolegnas prioritas tahunan, disusun setiap tahun sebelum penetapan RUU APBN.

Daftar RUU dalam Prolegnas disusun berdasarkan perintah UUD 1945, perintah ketetapan MPR, perintah undang-undang lain, sistem perencanaan pembangunan nasional, rencana pembangunan jangka panjang dan menengah, rencana kerja pemerintah dan rencana strategis DPR, serta aspirasi dan kebutuhan hukum masyarakat (Pasal 18) [4PeraturanUndang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undanganUU 12/2011 · Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan LN Nomor 5234]. Penyusunannya di DPR dikoordinasikan Badan Legislasi, di pemerintah oleh menteri yang membidangi hukum, dan hasilnya disepakati dalam rapat paripurna serta ditetapkan dengan Keputusan DPR.

Semula Pasal 20 ayat (1) hanya menyebut DPR dan Pemerintah sebagai penyusun Prolegnas. Setelah Putusan MK 92/PUU-X/2012, UU 15/2019 menambahkan DPD, sehingga penyusunan Prolegnas kini dilaksanakan oleh DPR, DPD, dan Pemerintah [3PeraturanUndang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011UU 15/2019 · Lembaran Negara RI Tahun 2019 Nomor 183, Tambahan LN Nomor 6398, 5Putusan pengadilanPutusan Nomor 92/PUU-X/2012 tentang Pengujian UU MD3 dan UU 12/2011 (kewenangan legislasi DPD)Putusan MK 92/PUU-X/2012 · Mahkamah Konstitusi, diucapkan 27 Maret 2013].

198 RUU
Prolegnas jangka menengah 2025 sampai 2029 setelah perubahan ketiga, Mei 2026[6Data atau dokumen resmiDPR Tetapkan 68 RUU Prioritas dalam Program Legislasi NasionalDPR RI, 20 Mei 2026 · Laman resmi DPR RI]
68 RUU
Prolegnas prioritas 2026 setelah evaluasi perubahan kedua, 20 Mei 2026[6Data atau dokumen resmiDPR Tetapkan 68 RUU Prioritas dalam Program Legislasi NasionalDPR RI, 20 Mei 2026 · Laman resmi DPR RI]
21 RUU
Disetujui menjadi undang-undang dari Prolegnas 2025 per 27 November 2025, 7 di antaranya RUU prioritas dan 14 kumulatif terbuka[7Data atau dokumen resmiRapat Paripurna DPR Setujui Perubahan ProlegnasE-Media DPR RI, 9 Desember 2025 · E-Media DPR RI]

Angka-angka itu menunjukkan masalah klasik Prolegnas: target jauh melampaui kapasitas. Pada September 2025, DPR menetapkan 67 RUU prioritas 2026; angkanya berubah lagi menjadi 64 pada Desember 2025 dan 68 pada Mei 2026 [8Data atau dokumen resmiDPR Setujui 198 RUU dalam Prolegnas 2025-2029 dan 67 RUU Prioritas 2026DPR RI, 23 September 2025 · Laman resmi DPR RI, 6Data atau dokumen resmiDPR Tetapkan 68 RUU Prioritas dalam Program Legislasi NasionalDPR RI, 20 Mei 2026 · Laman resmi DPR RI]. Sementara itu, dari Prolegnas 2025, sampai akhir November 2025 hanya tujuh RUU prioritas yang disetujui, dan empat belas lainnya berasal dari daftar kumulatif terbuka [7Data atau dokumen resmiRapat Paripurna DPR Setujui Perubahan ProlegnasE-Media DPR RI, 9 Desember 2025 · E-Media DPR RI].

Daftar kumulatif terbuka adalah RUU yang boleh dibahas kapan saja tanpa harus tercantum sebagai prioritas karena sifatnya tidak dapat direncanakan sebelumnya.

Pasal 23UU 12/2011[4PeraturanUndang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undanganUU 12/2011 · Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan LN Nomor 5234]

(1) Dalam Prolegnas dimuat daftar kumulatif terbuka yang terdiri atas: a. pengesahan perjanjian internasional tertentu; b. akibat putusan Mahkamah Konstitusi; c. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara; d. pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah Provinsi dan/atau Kabupaten/Kota; dan e. penetapan/pencabutan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang. (2) Dalam keadaan tertentu, DPR atau Presiden dapat mengajukan Rancangan Undang-Undang di luar Prolegnas mencakup: a. untuk mengatasi keadaan luar biasa, keadaan konflik, atau bencana alam; dan b. keadaan tertentu lainnya yang memastikan adanya urgensi nasional atas suatu Rancangan Undang-Undang yang dapat disetujui bersama oleh alat kelengkapan DPR yang khusus menangani bidang legislasi dan menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang hukum.

Fandi Nur Rohman mencatat bahwa gagasan perencanaan legislasi di Indonesia sudah dirintis sejak simposium tentang pola perencanaan hukum di Aceh tahun 1976, tetapi Prolegnas sampai sekarang sering dikritik sebagai daftar keinginan yang tidak realistis [9Jurnal ilmiahModel Carry Over dalam Pembentukan Undang-UndangRohman, 2022 · Lex Renaissance 7(2):213-225].

Coba ingat dulu

Sebutkan lima jenis RUU dalam daftar kumulatif terbuka Prolegnas menurut Pasal 23 ayat (1) UU 12/2011.

Jawab dalam kepala atau tulis di kertas. Setelah itu baru buka jawabannya.

Pengesahan perjanjian internasional tertentu; akibat putusan Mahkamah Konstitusi; APBN; pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah; serta penetapan atau pencabutan Perppu. RUU ini dapat diajukan kapan saja karena kebutuhannya tidak dapat diperkirakan saat Prolegnas disusun.

Penyusunan: naskah akademik dan harmonisasi

RUU dapat berasal dari DPR, Presiden, atau DPD. RUU dari DPR diajukan oleh anggota, komisi, gabungan komisi, atau Badan Legislasi. RUU dari Presiden disiapkan menteri atau pimpinan lembaga pemerintah nonkementerian. RUU dari DPD terbatas pada lima bidang dalam Pasal 22D ayat (1) UUD 1945: otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah [4PeraturanUndang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undanganUU 12/2011 · Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan LN Nomor 5234, 1PeraturanUndang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945UUD 1945 · Naskah setelah perubahan keempat 2002].

Naskah akademik adalah syarat yang diperkenalkan UU 12/2011. Ia adalah naskah hasil penelitian atau pengkajian hukum dan hasil penelitian lainnya yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai pengaturan suatu masalah sebagai solusi terhadap permasalahan dan kebutuhan hukum masyarakat [3PeraturanUndang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011UU 15/2019 · Lembaran Negara RI Tahun 2019 Nomor 183, Tambahan LN Nomor 6398].

Pasal 43 ayat (3) sampai ayat (5)UU 12/2011[4PeraturanUndang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undanganUU 12/2011 · Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan LN Nomor 5234]

(3) Rancangan Undang-Undang yang berasal dari DPR, Presiden, atau DPD harus disertai Naskah Akademik. (4) Ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (3) tidak berlaku bagi Rancangan Undang-Undang mengenai: a. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara; b. penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang menjadi Undang-Undang; atau c. pencabutan Undang-Undang atau pencabutan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang. (5) Rancangan Undang-Undang sebagaimana dimaksud pada ayat (4) disertai dengan keterangan yang memuat pokok pikiran dan materi muatan yang diatur.

Sistematika naskah akademik diatur Lampiran I: pendahuluan; kajian teoretis dan praktik empiris; evaluasi dan analisis peraturan terkait; landasan filosofis, sosiologis, dan yuridis; jangkauan, arah pengaturan, dan ruang lingkup materi muatan; serta penutup, dengan rancangan peraturan dilampirkan [4PeraturanUndang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undanganUU 12/2011 · Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan LN Nomor 5234]. UU 13/2022 mengubah bagian kajian implikasi penerapan sistem baru, yang kini harus didukung analisis dengan metode tertentu seperti Regulatory Impact Analysis (RIA) dan Rule, Opportunity, Capacity, Communication, Interest, Process, and Ideology (ROCCIPI) [10PeraturanUndang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011UU 13/2022 · Lembaran Negara RI Tahun 2022 Nomor 143, Tambahan LN Nomor 6801].

Setelah rancangan disusun, dilakukan pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi. Tujuannya memastikan RUU selaras dengan Pancasila, UUD 1945, dan undang-undang lain, serta memenuhi teknik penyusunan. Untuk RUU dari DPR, harmonisasi dikoordinasikan Badan Legislasi. Untuk RUU dari Presiden, dikoordinasikan menteri atau kepala lembaga yang membidangi pembentukan peraturan; selama lembaga khusus itu belum dibentuk, tugas ini dijalankan menteri yang membidangi hukum (Pasal 99A yang disisipkan UU 15/2019) [3PeraturanUndang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011UU 15/2019 · Lembaran Negara RI Tahun 2019 Nomor 183, Tambahan LN Nomor 6398]. Dalam praktik, harmonisasi rancangan pemerintah dilakukan Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan Kementerian Hukum.

RUU dari DPR disampaikan dengan surat pimpinan DPR kepada Presiden. Presiden menugasi menteri untuk membahasnya disertai daftar inventarisasi masalah paling lama 60 hari; frasa tentang DIM ini ditambahkan UU 13/2022 (Pasal 49 ayat (2)). Sebaliknya, RUU dari Presiden diajukan dengan surat presiden, dan DPR mulai membahasnya paling lama 60 hari sejak surat diterima (Pasal 50) [4PeraturanUndang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undanganUU 12/2011 · Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan LN Nomor 5234, 10PeraturanUndang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011UU 13/2022 · Lembaran Negara RI Tahun 2022 Nomor 143, Tambahan LN Nomor 6801].

Di lingkungan pemerintah, penyusunan dilakukan melalui panitia antarkementerian dan/atau antarnonkementerian yang dibentuk menteri pemrakarsa (Pasal 47 ayat (2)). Panitia ini penting karena hampir tidak ada RUU yang hanya menyentuh satu sektor. RUU tentang pekerja platform digital, misalnya, menyentuh urusan ketenagakerjaan, komunikasi digital, perdagangan, dan jaminan sosial sekaligus. Tanpa panitia lintas kementerian, ego sektoral bisa terbawa sampai ke meja DPR dan memperlambat pembahasan.

Bagaimana bila DPR dan Presiden dalam satu masa sidang sama-sama mengajukan RUU tentang materi yang sama? Pasal 51 menjawab: yang dibahas adalah RUU dari DPR, sedangkan RUU dari Presiden dipakai sebagai bahan untuk dipersandingkan [4PeraturanUndang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undanganUU 12/2011 · Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan LN Nomor 5234]. Ketentuan ini mencerminkan pergeseran kekuasaan legislasi ke DPR sejak perubahan UUD 1945.

Pembahasan: dua tingkat dan peran DPD

Pembahasan dilakukan dalam dua tingkat pembicaraan. Tingkat I berlangsung di komisi, gabungan komisi, Badan Legislasi, Badan Anggaran, atau panitia khusus, dengan tiga kegiatan: pengantar musyawarah, pembahasan daftar inventarisasi masalah (DIM), dan penyampaian pendapat mini. DIM adalah tabel yang memuat setiap pasal RUU beserta tanggapan pihak lain: tetap, diubah, dihapus, atau ditambah. Di sinilah tawar-menawar substansi terjadi. Tingkat II adalah pengambilan keputusan dalam rapat paripurna [4PeraturanUndang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undanganUU 12/2011 · Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan LN Nomor 5234].

Dalam paripurna, pimpinan meminta persetujuan atau penolakan dari tiap fraksi dan anggota secara lisan, lalu Presiden melalui menteri menyampaikan pendapat akhir. Bila mufakat tidak tercapai, keputusan diambil dengan suara terbanyak. Bila RUU tidak mendapat persetujuan bersama, ia tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan DPR masa itu (Pasal 69) [4PeraturanUndang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undanganUU 12/2011 · Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan LN Nomor 5234].

RUU juga dapat ditarik kembali. Sebelum dibahas bersama, pengusul dapat menariknya sendiri. Setelah pembahasan dimulai, penarikan hanya dapat dilakukan berdasarkan persetujuan bersama DPR dan Presiden (Pasal 70) [4PeraturanUndang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undanganUU 12/2011 · Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan LN Nomor 5234]. Aturan ini mencegah salah satu pihak "membatalkan" proses secara sepihak setelah energi dan aspirasi publik tercurah dalam pembahasan. Dalam pembicaraan tingkat I, pimpinan lembaga negara atau lembaga lain juga dapat diundang bila materi RUU berkaitan dengan lembaga itu, misalnya Mahkamah Agung dalam pembahasan RUU hukum acara.

Peran DPD adalah salah satu bagian yang paling banyak berubah karena putusan MK. Pasal 22D ayat (2) UUD 1945 menyatakan DPD "ikut membahas" RUU di lima bidang tadi dan memberi pertimbangan atas RUU APBN serta RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama. UU 12/2011 versi awal membatasi keikutsertaan DPD hanya pada pembicaraan tingkat I dan memperlakukan usul RUU DPD seperti usul anggota DPR.

Studi kasusPutusan MK Nomor 92/PUU-X/2012, 27 Maret 2013

DPD menuntut kewenangan legislasinya[5Putusan pengadilanPutusan Nomor 92/PUU-X/2012 tentang Pengujian UU MD3 dan UU 12/2011 (kewenangan legislasi DPD)Putusan MK 92/PUU-X/2012 · Mahkamah Konstitusi, diucapkan 27 Maret 2013]

  1. Fakta
    DPD menguji sejumlah pasal UU MD3 dan UU 12/2011. Menurut DPD, kewenangannya untuk dapat mengajukan RUU (Pasal 22D ayat (1) UUD 1945) direduksi menjadi setara dengan usul anggota atau komisi DPR, ia tidak dilibatkan dalam penyusunan Prolegnas, dan keterlibatannya dalam pembahasan dibatasi. DPD mencatat bahwa tidak satu pun dari 247 RUU dalam Prolegnas 2010 sampai 2014 dinyatakan berasal dari DPD.
  2. Masalah hukum
    Bagaimana makna frasa dapat mengajukan dan ikut membahas dalam Pasal 22D UUD 1945, dan apakah pembatasan dalam UU MD3 dan UU 12/2011 konstitusional?
  3. Putusan dan alasannya
    Mahkamah mengabulkan sebagian. RUU dari DPD harus diperlakukan setara dengan RUU dari Presiden dan DPR, bukan sebagai usul anggota DPR. DPD ikut dalam penyusunan Prolegnas. Dalam pembahasan RUU yang berkaitan dengan kewenangannya, DPD ikut sejak pembicaraan tingkat I, termasuk menyampaikan pengantar musyawarah, mengajukan dan membahas DIM, dan menyampaikan pendapat mini. Namun DPD tidak ikut dalam persetujuan di tingkat II, karena persetujuan bersama menurut Pasal 20 ayat (2) adalah milik DPR dan Presiden.
  4. Pelajaran
    Putusan ini menghasilkan model pembahasan tripartit pada tingkat I untuk RUU di bidang kewenangan DPD, sementara keputusan akhir tetap bipartit. UU 15/2019 kemudian menyesuaikan Pasal 20 UU 12/2011 dengan memasukkan DPD sebagai penyusun Prolegnas.

Syariffuddin mencatat bahwa sebelum putusan ini kewenangan legislasi DPD direduksi oleh UU MD3 dan UU 12/2011 sehingga tidak sesuai dengan UUD 1945, dan putusan ini menempatkan DPD sebagai lembaga yang lebih berarti dalam legislasi dibanding sebelumnya [11Jurnal ilmiahImplikasi Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 92/PUU-X/2012 tentang Kewenangan Dewan Perwakilan Daerah dalam Bidang LegislasiSyariffuddin, 2019 · Jurnal Hukum Das Sollen (Universitas Islam Indragiri)]. Meski demikian, keputusan akhir atas RUU tetap berada di tangan DPR dan Presiden.

UU 15/2019 juga memperkenalkan carry over. Sebelumnya, RUU yang tidak selesai dalam satu periode DPR harus dimulai dari nol. Kini, bila pembahasan sudah memasuki pembahasan DIM, hasilnya disampaikan kepada DPR periode berikutnya dan, berdasarkan kesepakatan DPR, Presiden, dan/atau DPD, dapat dimasukkan kembali ke Prolegnas (Pasal 71A) [3PeraturanUndang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011UU 15/2019 · Lembaran Negara RI Tahun 2019 Nomor 183, Tambahan LN Nomor 6398]. Mekanisme ini efisien, tetapi dikritik karena berpotensi memutus aspirasi: anggota DPR baru melanjutkan pembahasan yang dimulai pendahulunya tanpa partisipasi publik ulang [9Jurnal ilmiahModel Carry Over dalam Pembentukan Undang-UndangRohman, 2022 · Lex Renaissance 7(2):213-225]. Dalam pengujian formil UU TNI tahun 2025, apakah RUU itu memenuhi syarat carry over menjadi salah satu titik perdebatan para hakim [12Putusan pengadilanPutusan Nomor 81/PUU-XXIII/2025 tentang Pengujian Formil UU 3/2025 tentang Perubahan UU TNIPutusan MK 81/PUU-XXIII/2025 · Mahkamah Konstitusi, diucapkan 17 September 2025].

Pengesahan, pengundangan, dan penyebarluasan

RUU yang disetujui bersama disampaikan pimpinan DPR kepada Presiden paling lama 7 hari. UU 13/2022 menambahkan mekanisme perbaikan kesalahan teknis penulisan: bila setelah persetujuan bersama masih ada kesalahan teknis, perbaikan dilakukan pimpinan alat kelengkapan DPR yang membahas bersama wakil pemerintah, dalam batas 7 hari tadi (Pasal 72 ayat (1a) sampai (2)). Bila kesalahan ditemukan setelah naskah sampai di tangan Presiden, kementerian yang membidangi kesekretariatan negara memperbaikinya bersama kementerian pembahas dengan melibatkan pimpinan alat kelengkapan DPR (Pasal 73 ayat (1)) [10PeraturanUndang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011UU 13/2022 · Lembaran Negara RI Tahun 2022 Nomor 143, Tambahan LN Nomor 6801]. Ketentuan ini lahir dari pengalaman UU Cipta Kerja, ketika Mahkamah Konstitusi menemukan perubahan materi setelah persetujuan bersama yang tidak sekadar teknis.

Presiden menandatangani paling lama 30 hari sejak persetujuan bersama. Bila tidak, RUU sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan, dengan kalimat pengesahan: "Undang-Undang ini dinyatakan sah berdasarkan ketentuan Pasal 20 ayat (5) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945" yang dibubuhkan di halaman terakhir [10PeraturanUndang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011UU 13/2022 · Lembaran Negara RI Tahun 2022 Nomor 143, Tambahan LN Nomor 6801, 1PeraturanUndang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945UUD 1945 · Naskah setelah perubahan keempat 2002].

Pengundangan adalah penempatan peraturan dalam Lembaran Negara, Tambahan Lembaran Negara, Berita Negara, Tambahan Berita Negara, Lembaran Daerah, Tambahan Lembaran Daerah, atau Berita Daerah. Tujuannya dirumuskan singkat dalam Pasal 81: "agar setiap orang mengetahuinya" [4PeraturanUndang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undanganUU 12/2011 · Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan LN Nomor 5234]. Undang-undang, Perppu, PP, dan Perpres diundangkan dalam Lembaran Negara oleh menteri yang menyelenggarakan urusan kesekretariatan negara, sedangkan peraturan lain yang harus dimuat dalam Lembaran Negara dan peraturan dalam Berita Negara diundangkan oleh menteri atau kepala lembaga yang membidangi pembentukan peraturan (Pasal 85 sebagaimana diubah UU 13/2022) [10PeraturanUndang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011UU 13/2022 · Lembaran Negara RI Tahun 2022 Nomor 143, Tambahan LN Nomor 6801]. Perpres 76/2021 mewajibkan tanda tangan pengundangan dibubuhkan paling lama 1 x 24 jam sejak peraturan ditetapkan Presiden [13PeraturanPeraturan Presiden Nomor 76 Tahun 2021 tentang Perubahan atas Peraturan Presiden Nomor 87 Tahun 2014Perpres 76/2021 · Lembaran Negara RI Tahun 2021 Nomor 186].

Pasal 87UU 12/2011[4PeraturanUndang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undanganUU 12/2011 · Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan LN Nomor 5234]

Peraturan Perundang-undangan mulai berlaku dan mempunyai kekuatan mengikat pada tanggal diundangkan, kecuali ditentukan lain di dalam Peraturan Perundang-undangan yang bersangkutan.

Dari Pasal 87 lahir fiksi hukum: setiap orang dianggap mengetahui undang-undang sejak diundangkan. Fiksi ini masuk akal hanya bila pengundangan dan penyebarluasan benar-benar berjalan. Karena itu penyebarluasan diwajibkan sejak penyusunan Prolegnas, penyusunan RUU, pembahasan, sampai pengundangan, untuk memberi informasi dan memperoleh masukan masyarakat (Pasal 88). Naskah yang disebarluaskan harus salinan naskah yang telah diundangkan, dan terjemahan ke bahasa asing oleh menteri yang membidangi hukum menjadi terjemahan resmi (Pasal 91 dan 95) [4PeraturanUndang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undanganUU 12/2011 · Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan LN Nomor 5234].

Setelah undang-undang berlaku, siklus belum selesai. UU 15/2019 menyisipkan Bab XA tentang pemantauan dan peninjauan, yaitu kegiatan mengamati, mencatat, dan menilai pelaksanaan undang-undang sehingga diketahui ketercapaian hasil, dampak, dan kemanfaatannya. Kegiatan ini dilaksanakan DPR, DPD, dan Pemerintah dalam tiga tahap, yaitu perencanaan, pelaksanaan, dan tindak lanjut, dan hasilnya dapat menjadi usul Prolegnas [3PeraturanUndang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011UU 15/2019 · Lembaran Negara RI Tahun 2019 Nomor 183, Tambahan LN Nomor 6398, 10PeraturanUndang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011UU 13/2022 · Lembaran Negara RI Tahun 2022 Nomor 143, Tambahan LN Nomor 6801].

Coba ingat dulu

Presiden tidak menandatangani RUU yang telah disetujui bersama. Apa akibat hukumnya dan bagaimana menuliskannya dalam naskah?

Jawab dalam kepala atau tulis di kertas. Setelah itu baru buka jawabannya.

Menurut Pasal 20 ayat (5) UUD 1945 dan Pasal 73 UU 12/2011 jo. UU 13/2022, bila dalam 30 hari sejak persetujuan bersama RUU tidak ditandatangani Presiden, RUU itu sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan. Kalimat pengesahan yang dibubuhkan pada halaman terakhir sebelum pengundangan berbunyi: Undang-Undang ini dinyatakan sah berdasarkan ketentuan Pasal 20 ayat (5) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang

Ada keadaan ketika negara tidak bisa menunggu Prolegnas, naskah akademik, dan dua tingkat pembicaraan. Untuk itu UUD 1945 menyediakan jalan darurat.

Pasal 22UUD 1945[1PeraturanUndang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945UUD 1945 · Naskah setelah perubahan keempat 2002]

(1) Dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang. (2) Peraturan pemerintah itu harus mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat dalam persidangan yang berikut. (3) Jika tidak mendapat persetujuan, maka peraturan pemerintah itu harus dicabut.

Apa ukuran "kegentingan yang memaksa"? Rumusan UUD terkesan menyerahkannya sepenuhnya kepada penilaian subjektif Presiden. Mahkamah Konstitusi memberi ukuran objektif dalam Putusan 138/PUU-VII/2009 tentang pengujian Perppu 4/2009 mengenai perubahan UU KPK. Menurut Mahkamah, kegentingan yang memaksa ada bila terpenuhi tiga syarat: (1) ada keadaan, yaitu kebutuhan mendesak untuk menyelesaikan masalah hukum secara cepat berdasarkan undang-undang; (2) undang-undang yang dibutuhkan belum ada sehingga terjadi kekosongan hukum, atau ada tetapi tidak memadai; dan (3) kekosongan hukum itu tidak dapat diatasi dengan membuat undang-undang melalui prosedur biasa karena memerlukan waktu cukup lama, sedangkan keadaan mendesak memerlukan kepastian [14Putusan pengadilanPutusan Nomor 138/PUU-VII/2009 tentang Pengujian Perppu 4/2009 tentang Perubahan atas UU KPKPutusan MK 138/PUU-VII/2009 · Mahkamah Konstitusi]. Mahkamah juga menegaskan bahwa kegentingan memaksa tidak sama dengan keadaan bahaya dalam Pasal 12 UUD 1945, dan sejak putusan itu MK menyatakan berwenang menguji Perppu.

Nasib sebuah Perppu
Langkah 1 dari 5Pasal 22 ayat (1) UUD 1945; Pasal 1 angka 4 UU 12/2011
Penetapan oleh Presiden
Presiden menetapkan Perppu karena kegentingan yang memaksa. Perppu langsung berlaku sejak diundangkan.

Persyaratan "persidangan yang berikut" pernah diuji dalam perkara UU 6/2023 tentang penetapan Perppu 2/2022 tentang Cipta Kerja. Perppu itu ditetapkan 30 Desember 2022, tetapi baru disetujui DPR dalam paripurna 21 Maret 2023, di luar masa sidang yang langsung mengikutinya. Dalam Putusan 54/PUU-XXI/2023 tanggal 2 Oktober 2023, Mahkamah menolak permohonan: penundaan dinilai wajar karena Perppu itu bersifat omnibus yang mencakup banyak undang-undang, dan kegentingan yang didalilkan pemerintah, yaitu dampak krisis global, diterima. Empat hakim berbeda pendapat [15Putusan pengadilanPutusan Nomor 54/PUU-XXI/2023 tentang Pengujian Formil UU 6/2023Putusan MK 54/PUU-XXI/2023 · Mahkamah Konstitusi, diucapkan 2 Oktober 2023, 16PeraturanUndang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Penetapan Perppu Nomor 2 Tahun 2022 tentang Cipta Kerja menjadi Undang-UndangUU 6/2023 · Lembaran Negara RI Tahun 2023 Nomor 41, Tambahan LN Nomor 6856]. Putusan ini menunjukkan bahwa ukuran objektif dari Putusan 138 dalam praktik masih memberi ruang penilaian yang luas.

Ada pula pertanyaan tentang masa berlaku Perppu sebelum DPR memutus. Selama belum ditolak, Perppu berlaku penuh dan mengikat seperti undang-undang. Akibatnya, tindakan yang dilakukan berdasarkan Perppu sebelum dicabut tetap sah, dan RUU pencabutan harus mengatur akibat hukum itu (Pasal 52 ayat (7)) [4PeraturanUndang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undanganUU 12/2011 · Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan LN Nomor 5234]. Karena daya ikatnya sekuat undang-undang tetapi lahir tanpa pembahasan, Perppu adalah instrumen yang paling rawan disalahgunakan, dan karena itu pula MK menyatakan berwenang mengujinya.

Keliru
Pasal 52 ayat (3) UU 12/2011: DPR hanya memberikan persetujuan atau tidak memberikan persetujuan. Perubahan isi harus dilakukan kemudian dengan undang-undang perubahan.
Keliru
Setelah 30 hari sejak persetujuan bersama, RUU sah dan wajib diundangkan menurut Pasal 20 ayat (5) UUD 1945.
Keliru
Menurut Putusan MK 92/PUU-X/2012, DPD ikut membahas sampai tingkat I untuk RUU di bidang kewenangannya, tetapi persetujuan bersama di tingkat II hanya antara DPR dan Presiden.

Tebak dulu benar atau keliru, baru buka jawabannya.

Latihan

Soal 1 dari 8
Terjadi gempa besar yang memerlukan undang-undang khusus rekonstruksi, padahal RUU itu tidak ada dalam Prolegnas. Apa yang dapat dilakukan menurut UU 12/2011?
Soal 2 dari 8
RUU mana yang TIDAK wajib disertai naskah akademik?
Soal 3 dari 8
Dalam pembahasan RUU tentang pemekaran provinsi yang berasal dari DPR, kapan DPD terlibat?
Soal 4 dari 8
Mekanisme carry over menurut Pasal 71A UU 12/2011 jo. UU 15/2019 berlaku bila ...
Soal 5 dari 8
Setelah persetujuan bersama, ditemukan salah ketik nomor pasal rujukan dalam RUU. Menurut UU 13/2022, siapa yang memperbaikinya sebelum RUU disampaikan kepada Presiden?
Soal 6 dari 8
Menurut Putusan MK 138/PUU-VII/2009, manakah yang BUKAN syarat kegentingan yang memaksa?
Soal 7 dari 8
DPR dalam rapat paripurna menolak sebuah Perppu. Langkah yang benar menurut Pasal 52 UU 12/2011 adalah ...
Soal 8 dari 8
Pada tanggal berapa sebuah undang-undang mulai mengikat bila tidak ditentukan lain di dalamnya?
Terjawab 0 dari 8. Pilih jawaban untuk melihat penjelasannya.
Ringkasan bab
  1. Pembentukan undang-undang meliputi perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan, dan pengundangan, ditambah penyebarluasan serta pemantauan dan peninjauan.
  2. Prolegnas jangka menengah dan prioritas tahunan disusun DPR, DPD, dan Pemerintah; daftar kumulatif terbuka dan RUU di luar Prolegnas memberi ruang bagi kebutuhan mendadak.
  3. RUU dari DPR, Presiden, atau DPD wajib disertai naskah akademik, kecuali RUU APBN, penetapan Perppu, dan pencabutan UU atau Perppu; harmonisasi dilakukan Badan Legislasi atau kementerian yang membidangi pembentukan peraturan.
  4. Pembahasan dua tingkat: tingkat I (pengantar musyawarah, DIM, pendapat mini) dan tingkat II (paripurna). Putusan MK 92/PUU-X/2012 melibatkan DPD sampai tingkat I untuk RUU di bidang kewenangannya.
  5. Carry over berlaku bila pembahasan sudah memasuki DIM; perbaikan kesalahan teknis setelah persetujuan bersama diatur Pasal 72 dan 73 jo. UU 13/2022.
  6. Presiden mengesahkan paling lama 30 hari; bila tidak, RUU sah menurut Pasal 20 ayat (5) UUD 1945. Peraturan berlaku sejak diundangkan kecuali ditentukan lain.
  7. Perppu ditetapkan dalam kegentingan yang memaksa menurut tiga syarat Putusan MK 138/PUU-VII/2009, harus disetujui atau ditolak DPR tanpa perubahan dalam persidangan berikut.

Kartu hafalan bab ini

Balik setiap kartu setelah kamu mencoba menjawab dalam kepala. Kartu yang kamu nilai “ingat” akan muncul lagi setelah jeda yang makin panjang, jadi yang sudah melekat tidak menghabiskan waktumu.

Latihan mengingat berjeda
Bab 5: Proses pembentukan undang-undang dan Perppu
Dikuasai: 0 dari 8 kartuSpasi untuk membalik, angka 1 sampai 3 untuk menilai.

Sumber bab ini

Setiap angka di dalam kurung siku merujuk ke daftar ini. Peraturan dan putusan adalah sumber primer; buku teks dan jurnal dipakai untuk doktrin, penjelasan, dan perdebatan akademik.

  1. 1
    Republik Indonesia (1945). Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Naskah setelah perubahan keempat 2002.
    Peraturanperaturan.bpk.go.id
    Pasal 4, 5, 18 ayat (6), 20, 22, 22A, 22D, 23A, 24A, 28I: dasar kewenangan pembentukan peraturan.
  2. 2
    Jimly Asshiddiqie (2017). Perihal Undang-Undang. Rajawali Pers, Depok (ed. 1, cet. 4).
    Buku teks
    Undang-undang formil dan materiil, kekuasaan legislasi.
  3. 3
    Republik Indonesia (2019). Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011. Lembaran Negara RI Tahun 2019 Nomor 183, Tambahan LN Nomor 6398.
    Peraturanperaturan.bpk.go.id
    Carry over (Pasal 71A), pemantauan dan peninjauan (Pasal 95A, 95B), DPD dalam Prolegnas, Pasal 99A.
  4. 4
    Republik Indonesia (2011). Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan LN Nomor 5234.
    Peraturanperaturan.bpk.go.id
    Undang-undang pokok mata kuliah ini beserta Lampiran I (naskah akademik) dan Lampiran II (teknik penyusunan).
  5. 5
    Mahkamah Konstitusi RI (2013). Putusan Nomor 92/PUU-X/2012 tentang Pengujian UU MD3 dan UU 12/2011 (kewenangan legislasi DPD). Mahkamah Konstitusi, diucapkan 27 Maret 2013.
    Putusan pengadilanmkri.id
    DPD setara dalam mengajukan RUU dan ikut membahas sampai tingkat I.
  6. 6
    Dewan Perwakilan Rakyat RI (2026). DPR Tetapkan 68 RUU Prioritas dalam Program Legislasi Nasional. Laman resmi DPR RI.
    Data atau dokumen resmidpr.go.id
    Prolegnas prioritas 2026 (68 RUU) dan Prolegnas 2025 sampai 2029 (198 RUU).
  7. 7
    Dewan Perwakilan Rakyat RI (2025). Rapat Paripurna DPR Setujui Perubahan Prolegnas. E-Media DPR RI.
    Data atau dokumen resmiemedia.dpr.go.id
    Capaian Prolegnas 2025 per 27 November 2025: 21 RUU disetujui.
  8. 8
    Dewan Perwakilan Rakyat RI (2025). DPR Setujui 198 RUU dalam Prolegnas 2025-2029 dan 67 RUU Prioritas 2026. Laman resmi DPR RI.
    Data atau dokumen resmidpr.go.id
    Penetapan awal Prolegnas prioritas 2026.
  9. 9
    Fandi Nur Rohman (2022). Model Carry Over dalam Pembentukan Undang-Undang. Lex Renaissance 7(2):213-225.
    Jurnal ilmiahjournal.uii.ac.id
    Sejarah Prolegnas dan problematika carry over.
  10. 10
    Republik Indonesia (2022). Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011. Lembaran Negara RI Tahun 2022 Nomor 143, Tambahan LN Nomor 6801.
    Peraturanperaturan.bpk.go.id
    Metode omnibus, partisipasi bermakna (Pasal 96), perbaikan kesalahan teknis, pembentukan elektronik, harmonisasi raperda.
  11. 11
    Syariffuddin (2019). Implikasi Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 92/PUU-X/2012 tentang Kewenangan Dewan Perwakilan Daerah dalam Bidang Legislasi. Jurnal Hukum Das Sollen (Universitas Islam Indragiri).
    Jurnal ilmiahejournal.unisi.ac.id
    Reduksi kewenangan legislasi DPD sebelum Putusan MK 92/PUU-X/2012 dan penguatannya sesudahnya.
  12. 12
    Mahkamah Konstitusi RI (2025). Putusan Nomor 81/PUU-XXIII/2025 tentang Pengujian Formil UU 3/2025 tentang Perubahan UU TNI. Mahkamah Konstitusi, diucapkan 17 September 2025.
    Putusan pengadilans.mkri.id
    Ukuran partisipasi bermakna dan carry over; empat hakim berbeda pendapat.
  13. 13
    Republik Indonesia (2021). Peraturan Presiden Nomor 76 Tahun 2021 tentang Perubahan atas Peraturan Presiden Nomor 87 Tahun 2014. Lembaran Negara RI Tahun 2021 Nomor 186.
    Peraturanperaturan.bpk.go.id
    Tanda tangan pengundangan paling lama 1 x 24 jam setelah penetapan.
  14. 14
    Mahkamah Konstitusi RI (2010). Putusan Nomor 138/PUU-VII/2009 tentang Pengujian Perppu 4/2009 tentang Perubahan atas UU KPK. Mahkamah Konstitusi.
    Putusan pengadilanmkri.id
    Tiga syarat kegentingan yang memaksa; MK berwenang menguji Perppu.
  15. 15
    Mahkamah Konstitusi RI (2023). Putusan Nomor 54/PUU-XXI/2023 tentang Pengujian Formil UU 6/2023. Mahkamah Konstitusi, diucapkan 2 Oktober 2023.
    Putusan pengadilanmkri.id
    Menolak uji formil penetapan Perppu Cipta Kerja; empat hakim berbeda pendapat.
  16. 16
    Republik Indonesia (2023). Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Penetapan Perppu Nomor 2 Tahun 2022 tentang Cipta Kerja menjadi Undang-Undang. Lembaran Negara RI Tahun 2023 Nomor 41, Tambahan LN Nomor 6856.
    Peraturanperaturan.bpk.go.id
    Tindak lanjut Putusan 91 melalui Perppu; contoh judul undang-undang penetapan Perppu.

Selesai mempelajari bab 5? Tandai agar progresmu terlihat di menu. Tersimpan di peramban ini saja.