Materi muatan dan asas pembentukan | Ilmu Perundang-undangan

Materi muatan dan asas

Pilih satu cabang untuk menyorotnya. Coba jelaskan setiap cabang dengan kata-katamu sendiri sebelum membaca lebih lanjut.

Sebuah pemerintah kota ingin menertibkan pedagang kaki lima di trotoar. Wali kota mengusulkan tiga cara. Pertama, menerbitkan peraturan wali kota yang mengancam pedagang dengan kurungan tiga bulan. Kedua, membuat Perda yang mengancam denda Rp100 juta. Ketiga, membuat Perda yang mengatur zona berdagang dan sanksi administratif penyitaan gerobak, ditambah denda pidana yang wajar. Bagian hukum pemkot harus memilih. Cara mana yang sah?

Pertanyaan ini menguji dua hal yang dibahas bab ini. Pertama, materi muatan: hal apa yang boleh diatur oleh jenis peraturan apa. Peraturan wali kota tidak boleh memuat ancaman pidana. Kedua, asas: ukuran-ukuran yang harus dipenuhi agar peraturan itu baik, misalnya apakah denda Rp100 juta untuk pedagang kecil dapat dilaksanakan dan adil. Bab 3 sudah memetakan jenis-jenis peraturan. Bab ini mengisi peta itu dengan aturan main tentang isi.

Ketentuan pidana dalam Perda juga baru berubah pada awal 2026 seiring berlakunya KUHP nasional. Jawaban yang benar atas soal pembuka bab ini karenanya berbeda dengan jawaban di buku-buku sebelum 2026.

Pengertian materi muatan

Istilah materi muatan diperkenalkan oleh A. Hamid S. Attamimi untuk menerjemahkan gagasan dalam tradisi Belanda bahwa undang-undang memiliki "pokok persoalan yang khas" (het eigenaardig onderwerp der wet), gagasan yang berakar pada pemikiran Thorbecke [1, 2]. Intinya, tidak semua hal boleh diatur oleh semua jenis peraturan. Ada materi yang hanya boleh diatur undang-undang, ada yang cukup diatur peraturan pemerintah, dan ada yang menjadi wilayah Perda.

UU 15/2019 merumuskan definisinya.

Pasal 1 angka 13UU 12/2011 jo. UU 15/2019[3]

Materi Muatan Peraturan Perundang-undangan adalah materi yang dimuat dalam Peraturan Perundang-undangan sesuai dengan jenis, fungsi, dan hierarki Peraturan Perundang-undangan.

Mengapa pembatasan ini penting? Karena materi tertentu menyentuh hak warga secara langsung, sehingga harus diputuskan oleh wakil rakyat. Pajak, pembatasan hak asasi, dan ancaman pidana adalah contoh klasik. Ungkapan lama no taxation without representation menggambarkan logika ini: pungutan atas harta warga harus disetujui wakilnya. UUD 1945 menegaskannya dalam Pasal 23A, bahwa pajak dan pungutan lain yang bersifat memaksa untuk keperluan negara diatur dengan undang-undang, dan dalam Pasal 28J ayat (2), bahwa pembatasan hak asasi ditetapkan dengan undang-undang [4].

Attamimi juga menekankan bahwa materi muatan undang-undang di Indonesia tidak dapat ditentukan hanya dari teori Barat. Ia mengusulkan tiga pedoman: ketentuan UUD 1945 yang menyebut "diatur dengan undang-undang", wawasan negara berdasar atas hukum, dan wawasan pemerintahan berdasar sistem konstitusi [1]. Pedoman ini kemudian dirumuskan menjadi Pasal 10 UU 12/2011.

Materi muatan setiap jenis peraturan

Pasal 10UU 12/2011[5]

(1) Materi muatan yang harus diatur dengan Undang-Undang berisi: a. pengaturan lebih lanjut mengenai ketentuan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; b. perintah suatu Undang-Undang untuk diatur dengan Undang-Undang; c. pengesahan perjanjian internasional tertentu; d. tindak lanjut atas putusan Mahkamah Konstitusi; dan/atau e. pemenuhan kebutuhan hukum dalam masyarakat. (2) Tindak lanjut atas putusan Mahkamah Konstitusi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf d dilakukan oleh DPR atau Presiden.

Beberapa butir perlu penjelasan. Huruf a mencakup dua kemungkinan. Ada pasal UUD yang tegas menyebut "diatur dengan undang-undang", misalnya tentang susunan DPR, syarat menjadi hakim, atau kewarganegaraan. Ada pula ketentuan UUD yang tidak tegas memerintahkan, tetapi memerlukan pengaturan lebih lanjut, misalnya hak atas pendidikan atau hak atas lingkungan hidup yang baik. Keduanya materi undang-undang. Huruf b terjadi ketika sebuah undang-undang memerintahkan pengaturan dengan undang-undang tersendiri, seperti undang-undang pokok yang memerintahkan pembentukan undang-undang sektoral. Huruf c: penjelasannya menyebut perjanjian internasional tertentu adalah perjanjian yang menimbulkan akibat luas dan mendasar bagi kehidupan rakyat terkait beban keuangan negara dan/atau mengharuskan perubahan atau pembentukan undang-undang [5]. Perjanjian lain cukup disahkan dengan Perpres. Huruf d: putusan MK yang membatalkan pasal sering meninggalkan kekosongan hukum, sehingga pembentuk undang-undang wajib menindaklanjutinya. RUU tindak lanjut putusan MK juga masuk daftar kumulatif terbuka Prolegnas, sehingga bisa dibahas tanpa menunggu daftar prioritas. Huruf e adalah butir terbuka yang memberi ruang bagi kebutuhan baru, misalnya pengaturan pelindungan data pribadi atau aset kripto.

Untuk jenis peraturan lain, rumusannya lebih ringkas.

Materi muatan menurut UU 12/2011

Jenis	Materi muatan	Dasar
Undang-Undang	Lima kelompok dalam Pasal 10 ayat (1)	Pasal 10
Perppu	Sama dengan materi muatan Undang-Undang	Pasal 11
Peraturan Pemerintah	Materi untuk menjalankan Undang-Undang sebagaimana mestinya	Pasal 12
Peraturan Presiden	Materi yang diperintahkan UU, materi untuk melaksanakan PP, atau materi untuk melaksanakan penyelenggaraan kekuasaan pemerintahan	Pasal 13
Perda Provinsi dan Kabupaten/Kota	Penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan, menampung kondisi khusus daerah, dan/atau penjabaran lebih lanjut peraturan yang lebih tinggi	Pasal 14
Ketentuan pidana	Hanya dalam UU, Perda Provinsi, atau Perda Kabupaten/Kota	Pasal 15

Peraturan Pasal 8 tidak diberi rumusan materi muatan khusus; isinya dibatasi oleh perintah peraturan yang lebih tinggi atau kewenangannya.

Perhatikan bahwa materi muatan Perppu sama dengan undang-undang. Konsekuensinya, Perppu boleh memuat ketentuan pidana dan boleh mencabut undang-undang. Namun karena lahir tanpa persetujuan DPR, Perppu harus segera dimintakan persetujuan, seperti dibahas di Bab 5.

Rumusan materi muatan PP, "menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya", mengandung dua batas. Ke atas, PP tidak boleh menyimpang dari undang-undang yang dijalankannya: tidak boleh menambah kewajiban baru, memperluas larangan, atau mempersempit hak yang diberikan undang-undang. Ke samping, PP tidak boleh mengatur materi yang bukan bagian dari undang-undang induknya. Dalam praktik, pelanggaran batas pertama paling sering terjadi. Contoh polanya: undang-undang memberi hak tertentu kepada pekerja, lalu PP menambahkan syarat administrasi yang begitu berat sehingga hak itu hampir mustahil dinikmati. Bila diuji ke Mahkamah Agung, PP semacam ini rawan dibatalkan karena bertentangan dengan undang-undang.

Penjelasan Pasal 13 menyebut Perpres dibentuk untuk menyelenggarakan pengaturan lebih lanjut perintah UU atau PP, secara tegas maupun tidak tegas diperintahkan [5]. Butir ketiga, "penyelenggaraan kekuasaan pemerintahan", membuka ruang Perpres mandiri. Di sinilah sering muncul ketegangan: sampai di mana Presiden boleh mengatur tanpa perintah undang-undang? Batasnya, Perpres mandiri tidak boleh memuat materi yang menurut Pasal 10 harus diatur undang-undang, seperti pembatasan hak asasi atau pungutan.

Coba ingat dulu

Sebutkan lima kelompok materi muatan undang-undang menurut Pasal 10 ayat (1) UU 12/2011.

Jawab dalam kepala atau tulis di kertas. Setelah itu baru buka jawabannya.

Pengaturan lebih lanjut ketentuan UUD 1945; perintah suatu undang-undang untuk diatur dengan undang-undang; pengesahan perjanjian internasional tertentu; tindak lanjut atas putusan Mahkamah Konstitusi; dan pemenuhan kebutuhan hukum dalam masyarakat.

Ketentuan pidana dalam peraturan

Ancaman pidana adalah pembatasan hak yang paling keras, karena dapat merampas kemerdekaan dan harta. Karena itu UU 12/2011 membatasinya hanya pada peraturan yang dibentuk bersama wakil rakyat: undang-undang (bersama DPR) dan Perda (bersama DPRD). Peraturan pemerintah, peraturan presiden, peraturan menteri, apalagi peraturan kepala daerah, tidak boleh memuat ancaman pidana.

Sampai akhir 2025, Pasal 15 ayat (2) membatasi ancaman pidana dalam Perda berupa kurungan paling lama enam bulan atau denda paling banyak Rp50 juta, dan ayat (3) memberi kelonggaran bila undang-undang lain menentukan lain [5]. Ketentuan itu kini sudah diganti.

Pasal 15UU 12/2011 sebagaimana diubah Pasal V UU 1/2026[6]

(1) Materi muatan mengenai ketentuan pidana hanya dapat dimuat dalam: a. Undang-Undang; b. Peraturan Daerah Provinsi; atau c. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. (2) Ketentuan pidana sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf b dan huruf c hanya berupa ancaman pidana denda paling banyak kategori III.

Perda tidak lagi boleh mengancam kurungan

Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2026 tentang Penyesuaian Pidana, yang berlaku 2 Januari 2026 bersamaan dengan KUHP nasional, menghapus pidana kurungan dari Perda karena KUHP baru tidak lagi mengenal kurungan sebagai pidana pokok [6, 7]. Pasal 15 ayat (2) kini hanya membolehkan denda paling banyak kategori III, yaitu Rp50 juta menurut Pasal 79 KUHP, dan ayat (3) lama dihapus. Pasal IV UU 1/2026 juga mengonversi Perda yang sudah ada: kurungan tunggal kurang dari enam bulan menjadi denda paling banyak kategori I, kurungan enam bulan atau lebih menjadi denda paling banyak kategori II, denda tunggal di bawah kategori II tetap berlaku, denda di atas kategori II diubah menjadi paling banyak kategori III, dan bila kurungan diancamkan bersamaan dengan denda, kurungannya dihapus dan dendanya disesuaikan. Ketentuan penghapusan kurungan yang diancamkan bersamaan dengan denda itu tidak diberlakukan terhadap Perda tentang tindak pidana adat. Pasal 238 UU Pemerintahan Daerah diubah dengan nada yang sama.

Kembali ke pedagang kaki lima. Peraturan wali kota yang mengancam kurungan jelas tidak sah, karena Perkada bukan wadah ketentuan pidana dan kurungan sudah tidak dikenal. Perda dengan denda Rp100 juta melampaui batas kategori III. Pilihan yang sah adalah Perda yang mengatur zona, sanksi administratif, dan bila perlu denda pidana paling banyak kategori III.

Lampiran II UU 12/2011 menambahkan rambu teknis. Perumusan ketentuan pidana harus memperhatikan asas-asas umum dalam Buku Kesatu KUHP, menyebut tegas norma larangan atau perintah yang dilanggar, menyatakan apakah pidananya kumulatif atau alternatif, dan tidak boleh diberlakukan surut [5]. Ketentuan penyidikan, yaitu pemberian wewenang kepada penyidik pegawai negeri sipil, juga hanya boleh dimuat dalam undang-undang dan Perda.

Asas pembentukan peraturan yang baik

Isi yang sah belum tentu baik. Peraturan bisa lahir dari lembaga yang berwenang, memuat materi yang tepat, tetapi tetap gagal: rumusannya kabur, tidak dibutuhkan, atau mustahil dilaksanakan. Untuk mencegah itu, ilmu perundang-undangan mengembangkan asas-asas pembentukan yang baik.

Pandangan I.C. van der Vlies. Ahli Belanda ini membedakan asas formal dan asas materiil dalam pembentukan peraturan yang patut (beginselen van behoorlijke regelgeving) [8, 2]. Asas formal meliputi: asas tujuan yang jelas; asas organ atau lembaga yang tepat (het beginsel van het juiste orgaan); asas perlunya pengaturan (het noodzakelijkheidsbeginsel); asas dapat dilaksanakan (het beginsel van uitvoerbaarheid); dan asas konsensus. Asas materiil meliputi: asas terminologi dan sistematika yang jelas; asas dapat dikenali (het beginsel van de kenbaarheid); asas perlakuan yang sama dalam hukum; asas kepastian hukum; dan asas pelaksanaan hukum sesuai keadaan individual.

Pandangan A. Hamid S. Attamimi. Attamimi menyesuaikan asas-asas itu dengan Indonesia. Menurutnya, pembentukan peraturan yang patut harus berpedoman pada cita hukum Indonesia (Pancasila), asas negara berdasar atas hukum, asas pemerintahan berdasar sistem konstitusi, serta asas-asas formal dan materiil lainnya [1].

Pandangan Lon L. Fuller. Dari tradisi Amerika, Fuller dalam The Morality of Law menyebut delapan syarat agar sebuah sistem aturan layak disebut hukum. Kegagalan pada salah satunya, katanya, bukan hanya menghasilkan hukum yang buruk, tetapi sesuatu yang bukan hukum sama sekali [9]. Kedelapannya adalah: aturan harus bersifat umum; diumumkan; tidak berlaku surut; jelas; tidak saling bertentangan; tidak menuntut hal yang mustahil; relatif stabil, tidak terus berubah; dan ada kesesuaian antara aturan yang diumumkan dengan tindakan pejabat.

Ketiga pandangan itu saling melengkapi. Van der Vlies menyediakan daftar periksa bagi perancang, Attamimi menempatkan daftar itu dalam kerangka ideologi dan konstitusi Indonesia, dan Fuller mengingatkan bahwa syarat-syarat teknis itu sebenarnya syarat moral: hukum yang tidak diumumkan, kabur, atau berubah-ubah memperlakukan warga sebagai objek, bukan sebagai pribadi yang mampu mengatur hidupnya sendiri. Kalau kamu pernah kesal karena aturan perizinan berganti tiga kali dalam setahun tanpa pemberitahuan yang layak, kamu sedang merasakan pelanggaran syarat stabilitas dan pengumuman dari Fuller.

UU 12/2011 merangkum gagasan-gagasan itu dalam Pasal 5.

Pasal 5UU 12/2011[5]

Dalam membentuk Peraturan Perundang-undangan harus dilakukan berdasarkan pada asas Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang baik, yang meliputi: a. kejelasan tujuan; b. kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat; c. kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan; d. dapat dilaksanakan; e. kedayagunaan dan kehasilgunaan; f. kejelasan rumusan; dan g. keterbukaan.

Tujuh asas pembentukan dan maknanya menurut Penjelasan Pasal 5

Asas	Makna	Contoh pelanggaran
Kejelasan tujuan	Setiap pembentukan harus punya tujuan yang jelas	RUU yang tujuannya hanya disebut "perlu dibentuk" tanpa masalah yang hendak dipecahkan
Kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat	Dibuat lembaga atau pejabat yang berwenang; bila tidak, dapat dibatalkan atau batal demi hukum	Kepala dinas menerbitkan peraturan yang mengikat warga tanpa pelimpahan
Kesesuaian jenis, hierarki, dan materi muatan	Materi muatan harus tepat sesuai jenis dan hierarki	Perpres mengatur pungutan baru atas warga
Dapat dilaksanakan	Memperhitungkan efektivitas secara filosofis, sosiologis, dan yuridis	Kewajiban sertifikasi bagi semua pedagang kecil dalam waktu sebulan
Kedayagunaan dan kehasilgunaan	Dibuat karena benar-benar dibutuhkan dan bermanfaat	Perda yang mengulang isi undang-undang tanpa tambahan apa pun
Kejelasan rumusan	Memenuhi teknik penyusunan, sistematika, pilihan kata, bahasa yang jelas sehingga tidak multitafsir	Frasa "minuman keras" tanpa definisi
Keterbukaan	Transparan sejak perencanaan sampai pengundangan; masyarakat punya kesempatan memberi masukan	Naskah RUU tidak dapat diakses publik selama pembahasan

Sumber: Penjelasan Pasal 5 UU 12/2011. Penjelasan huruf g telah diubah UU 13/2022 untuk mencakup partisipasi bermakna.

Asas-asas ini tidak berdiri sebagai hiasan. Penjelasan huruf b secara tegas menyatakan bahwa peraturan yang dibuat lembaga atau pejabat yang tidak berwenang dapat dibatalkan atau batal demi hukum [5]. Asas kejelasan rumusan dioperasikan melalui Lampiran II tentang teknik penyusunan. Asas dapat dilaksanakan dioperasikan melalui naskah akademik, yang wajib menguraikan landasan filosofis, sosiologis, dan yuridis. Dengan kata lain, setiap asas punya "alat" pelaksananya dalam tahapan pembentukan yang akan kamu pelajari di Bab 5 dan Bab 8.

Asas keterbukaan mendapat perhatian khusus setelah Putusan MK 91/PUU-XVIII/2020. Mahkamah menilai asas ini harus diwujudkan dengan partisipasi masyarakat yang maksimal dan lebih bermakna, dan UU 13/2022 mengubah penjelasan Pasal 5 huruf g serta Pasal 96 untuk menampungnya [10, 11]. Pembahasannya ada di Bab 7.

Yuliandri mengembangkan gagasan bahwa asas-asas ini bukan sekadar pedoman etis, tetapi syarat bagi lahirnya undang-undang berkelanjutan: undang-undang yang tidak cepat diubah atau dibatalkan karena sejak awal disusun dengan tujuan jelas, kajian memadai, dan partisipasi yang sungguh-sungguh [12]. Pengalaman Indonesia, dengan banyaknya undang-undang yang diuji di MK tidak lama setelah diundangkan, memperlihatkan relevansi gagasan itu.

Coba ingat dulu

Asas pembentukan mana yang dilanggar bila sebuah Perpres mengatur pungutan baru yang dibebankan kepada warga tanpa dasar undang-undang? Jelaskan.

Jawab dalam kepala atau tulis di kertas. Setelah itu baru buka jawabannya.

Yang dilanggar terutama asas kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan (Pasal 5 huruf c), karena pungutan yang memaksa harus diatur dengan undang-undang (Pasal 23A UUD 1945) dan materi itu termasuk materi muatan undang-undang. Bisa juga dikatakan melanggar asas kelembagaan yang tepat, karena Presiden sendirian tidak berwenang menetapkan pungutan semacam itu tanpa persetujuan DPR.

Asas materi muatan

Selain asas pembentukan (yang menyangkut cara membentuk), ada asas yang harus tercermin dalam isi peraturan.

Pasal 6UU 12/2011[5]

(1) Materi muatan Peraturan Perundang-undangan harus mencerminkan asas: a. pengayoman; b. kemanusiaan; c. kebangsaan; d. kekeluargaan; e. kenusantaraan; f. bhinneka tunggal ika; g. keadilan; h. kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan; i. ketertiban dan kepastian hukum; dan/atau j. keseimbangan, keserasian, dan keselarasan. (2) Selain mencerminkan asas sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Peraturan Perundang-undangan tertentu dapat berisi asas lain sesuai dengan bidang hukum Peraturan Perundang-undangan yang bersangkutan.

Penjelasan Pasal 6 memberi arti setiap asas. Asas kemanusiaan berarti materi muatan harus mencerminkan pelindungan dan penghormatan hak asasi manusia serta harkat dan martabat setiap warga negara secara proporsional. Asas kenusantaraan berarti memperhatikan kepentingan seluruh wilayah Indonesia, dan Perda merupakan bagian dari sistem hukum nasional. Asas bhinneka tunggal ika berarti memperhatikan keragaman penduduk, agama, suku, golongan, kondisi khusus daerah, dan budaya. Asas kesamaan kedudukan berarti tidak boleh memuat hal yang membedakan berdasarkan latar belakang agama, suku, ras, golongan, gender, atau status sosial [5].

Ayat (2) membuka ruang bagi asas bidang hukum. Penjelasannya memberi contoh: dalam hukum pidana ada asas legalitas, tiada hukuman tanpa kesalahan, pembinaan narapidana, dan praduga tak bersalah; dalam hukum perjanjian ada asas kesepakatan, kebebasan berkontrak, dan iktikad baik [5]. Jadi RUU di bidang pidana tidak cukup mencerminkan sepuluh asas umum, tetapi juga asas-asas khas hukum pidana.

Asas materi muatan sering dipakai untuk menilai Perda. Perda yang mewajibkan pakaian tertentu hanya bagi pemeluk agama tertentu, misalnya, rawan dinilai bertentangan dengan asas kesamaan kedudukan dan bhinneka tunggal ika, serta dengan kriteria "kepentingan umum" dalam UU Pemerintahan Daerah yang melarang diskriminasi terhadap suku, agama, ras, antargolongan, dan gender [13].

Asas pembentukan dan asas materi muatan

Asas pembentukan (Pasal 5)

Menyangkut cara dan proses membentuk
Tujuh asas, dari kejelasan tujuan sampai keterbukaan
Pelanggarannya dapat menjadi dasar uji formil
Contoh: keterbukaan, kejelasan rumusan

Asas materi muatan (Pasal 6)

Menyangkut isi peraturan
Sepuluh asas umum ditambah asas bidang hukum
Pelanggarannya cenderung menjadi dasar uji materiil
Contoh: kemanusiaan, kesamaan kedudukan

Asas berlakunya peraturan dan larangan berlaku surut

Selain asas pembentukan dan asas materi, ada asas-asas yang mengatur berlakunya peraturan. Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekanto, sebagaimana diuraikan Maria Farida, merumuskan antara lain: undang-undang tidak berlaku surut; undang-undang yang dibuat penguasa lebih tinggi mempunyai kedudukan lebih tinggi; undang-undang khusus mengesampingkan yang umum; undang-undang yang berlaku belakangan membatalkan yang terdahulu; dan undang-undang merupakan sarana untuk mencapai kesejahteraan [2]. Tiga di antaranya sudah kamu kenal di Bab 2 sebagai lex superior, lex specialis, dan lex posterior.

Asas non-retroaktif layak dibahas lebih dalam karena dijamin konstitusi. Pasal 28I ayat (1) UUD 1945 menyebut hak untuk tidak dituntut atas dasar hukum yang berlaku surut sebagai hak asasi yang tidak dapat dikurangi dalam keadaan apa pun [4]. Lampiran II UU 12/2011 menurunkannya ke teknik penyusunan: peraturan pada dasarnya tidak boleh dinyatakan berlaku lebih awal dari pengundangannya; bila ada alasan kuat untuk berlaku surut, ketentuan pidananya harus dikecualikan; dan daya laku surut tidak boleh dimuat dalam peraturan yang memberi beban konkret kepada masyarakat, seperti pajak atau retribusi [5].

Mengapa larangan ini begitu kuat? Karena asas legalitas dalam hukum pidana, nullum delictum nulla poena sine praevia lege poenali, menuntut orang hanya dapat dipidana atas perbuatan yang sudah dilarang ketika perbuatan itu dilakukan. Tanpa jaminan ini, warga tidak pernah aman: perbuatan yang hari ini sah bisa besok dinyatakan kejahatan sejak dulu. Asas ini kamu pelajari lebih rinci dalam Hukum Pidana, dan KUHP nasional mempertahankannya dalam pasal pertamanya.

Berlaku surut tidak selalu dilarang. Peraturan yang menguntungkan warga, misalnya kenaikan tunjangan yang dihitung sejak awal tahun, boleh diberlakukan surut. Yang dilarang keras adalah pemberlakuan surut ketentuan pidana dan beban.

Studi kasusPutusan MK Nomor 013/PUU-I/2003, 23 Juli 2004

Undang-undang terorisme yang diberlakukan surut[14]

Fakta
Setelah Bom Bali 12 Oktober 2002, pemerintah menerbitkan Perppu 1/2002 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme dan Perppu 2/2002 yang memberlakukan Perppu 1/2002 secara surut terhadap peristiwa Bom Bali. Keduanya ditetapkan menjadi undang-undang, yang kedua menjadi UU 16/2003. Seorang terpidana Bom Bali, Masykur Abdul Kadir, mengujinya ke Mahkamah Konstitusi.
Masalah hukum
Apakah undang-undang yang memberlakukan ketentuan pidana secara surut terhadap satu peristiwa tertentu bertentangan dengan Pasal 28I ayat (1) UUD 1945?
Putusan dan alasannya
Mahkamah, dengan suara tidak bulat, mengabulkan permohonan dan menyatakan UU 16/2003 bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Hak untuk tidak dituntut berdasarkan hukum yang berlaku surut termasuk hak yang tidak dapat dikurangi. Para hakim yang berbeda pendapat berargumen bahwa asas non-retroaktif dapat disimpangi secara terbatas demi keadilan bagi korban kejahatan luar biasa.
Pelajaran
Putusan ini menegaskan bahwa larangan berlaku surut untuk ketentuan pidana bukan sekadar aturan teknik penyusunan, tetapi jaminan konstitusional. Ia juga contoh nyata bahaya merancang peraturan untuk satu peristiwa konkret: norma yang seharusnya umum dan abstrak berubah menjadi norma yang ditujukan pada kasus tertentu.

Keliru

Pasal 15 ayat (1) UU 12/2011 membatasi ketentuan pidana hanya dalam UU dan Perda. Undang-undang tidak dapat mendelegasikan perumusan ancaman pidana kepada Perpres.

Keliru

Sejak 2 Januari 2026, Pasal 15 ayat (2) yang diubah UU 1/2026 hanya membolehkan denda paling banyak kategori III. Kurungan dalam Perda lama dikonversi atau dihapus oleh Pasal IV UU 1/2026.

Sebagian benar

Yang dilarang adalah pemberlakuan surut ketentuan pidana dan peraturan yang memberi beban konkret seperti pajak. Peraturan yang menguntungkan dapat diberlakukan surut dengan ketentuan peralihan yang jelas (Lampiran II UU 12/2011).

Tebak dulu benar atau keliru, baru buka jawabannya.

Latihan

Soal 1 dari 8

DPRD sebuah kabupaten pada Maret 2026 menyetujui Perda tentang ketertiban umum yang mengancam pelanggarnya dengan kurungan tiga bulan atau denda Rp25 juta. Penilaian yang tepat adalah ...

Soal 2 dari 8

Pemerintah ingin mengesahkan perjanjian internasional tentang pinjaman luar negeri yang menimbulkan beban keuangan negara yang besar. Bentuk peraturan yang tepat adalah ...

Soal 3 dari 8

Asas pembentukan yang menurut penjelasan Pasal 5 UU 12/2011 menuntut peraturan memperhitungkan efektivitasnya secara filosofis, sosiologis, dan yuridis adalah ...

Soal 4 dari 8

Sebuah Perda mewajibkan pengusaha dari suku tertentu saja untuk membayar pungutan tambahan. Asas materi muatan yang paling jelas dilanggar adalah ...

Soal 5 dari 8

Menurut van der Vlies, asas yang menuntut peraturan dapat diketahui oleh orang yang terikat olehnya (het beginsel van de kenbaarheid) termasuk asas ...

Soal 6 dari 8

Lon Fuller berpendapat bahwa sistem aturan yang gagal memenuhi salah satu dari delapan syaratnya ...

Soal 7 dari 8

Dalam Putusan 013/PUU-I/2003, Mahkamah Konstitusi membatalkan UU 16/2003 karena ...

Soal 8 dari 8

Pemerintah daerah ingin menaikkan retribusi parkir dan memberlakukannya surut sejak tiga bulan sebelum Perda diundangkan. Menurut Lampiran II UU 12/2011 ...

Terjawab 0 dari 8. Pilih jawaban untuk melihat penjelasannya.

Ringkasan bab

Materi muatan adalah materi yang dimuat sesuai jenis, fungsi, dan hierarki peraturan; istilahnya diperkenalkan Attamimi.
Undang-undang memuat lima kelompok materi (Pasal 10); Perppu sama dengan undang-undang; PP menjalankan undang-undang; Perpres melaksanakan UU, PP, atau kekuasaan pemerintahan; Perda mengatur otonomi, tugas pembantuan, dan kondisi khusus daerah.
Ketentuan pidana hanya dalam UU dan Perda; sejak UU 1/2026, Perda hanya boleh mengancam denda paling banyak kategori III dan kurungan dalam Perda lama dikonversi atau dihapus.
Asas pembentukan dalam Pasal 5 ada tujuh: kejelasan tujuan, kelembagaan yang tepat, kesesuaian jenis-hierarki-materi muatan, dapat dilaksanakan, kedayagunaan dan kehasilgunaan, kejelasan rumusan, dan keterbukaan.
Van der Vlies membedakan asas formal dan materiil; Attamimi menambahkan cita hukum Pancasila, negara hukum, dan sistem konstitusi; Fuller merumuskan delapan syarat moralitas hukum.
Asas materi muatan dalam Pasal 6 ayat (1) ada sepuluh, ditambah asas bidang hukum menurut ayat (2).
Larangan berlaku surut untuk ketentuan pidana dijamin Pasal 28I ayat (1) UUD 1945 dan ditegakkan dalam Putusan MK 013/PUU-I/2003.

Kartu hafalan bab ini

Balik setiap kartu setelah kamu mencoba menjawab dalam kepala. Kartu yang kamu nilai “ingat” akan muncul lagi setelah jeda yang makin panjang, jadi yang sudah melekat tidak menghabiskan waktumu.

Latihan mengingat berjeda

Bab 4: Materi muatan dan asas pembentukan

Dikuasai: 0 dari 8 kartuSpasi untuk membalik, angka 1 sampai 3 untuk menilai.

Sumber bab ini

Setiap angka di dalam kurung siku merujuk ke daftar ini. Peraturan dan putusan adalah sumber primer; buku teks dan jurnal dipakai untuk doktrin, penjelasan, dan perdebatan akademik.

1
A. Hamid S. Attamimi (1990). Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara: Suatu Studi Analisis mengenai Keputusan Presiden yang Berfungsi Pengaturan dalam Kurun Waktu Pelita I sampai Pelita IV. Disertasi Doktor, Fakultas Pascasarjana Universitas Indonesia, Jakarta.
Buku teks
Penerapan teori Nawiasky di Indonesia, materi muatan, atribusi dan delegasi, asas pembentukan.
2
Maria Farida Indrati S. (2020). Ilmu Perundang-undangan 1: Jenis, Fungsi, dan Materi Muatan (Edisi Revisi). Kanisius, Yogyakarta.
Buku teks
Buku ajar utama: norma hukum, teori jenjang, hierarki, materi muatan, asas.
3
Republik Indonesia (2019). Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011. Lembaran Negara RI Tahun 2019 Nomor 183, Tambahan LN Nomor 6398.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Carry over (Pasal 71A), pemantauan dan peninjauan (Pasal 95A, 95B), DPD dalam Prolegnas, Pasal 99A.
4
Republik Indonesia (1945). Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Naskah setelah perubahan keempat 2002.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Pasal 4, 5, 18 ayat (6), 20, 22, 22A, 22D, 23A, 24A, 28I: dasar kewenangan pembentukan peraturan.
5
Republik Indonesia (2011). Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan LN Nomor 5234.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Undang-undang pokok mata kuliah ini beserta Lampiran I (naskah akademik) dan Lampiran II (teknik penyusunan).
6
Republik Indonesia (2026). Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2026 tentang Penyesuaian Pidana. Lembaran Negara RI Tahun 2026 Nomor 1, Tambahan LN Nomor 7153.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Pasal IV mengonversi pidana dalam Perda; Pasal V mengubah Pasal 15 UU 12/2011 (denda paling banyak kategori III).
7
Republik Indonesia (2023). Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana. Lembaran Negara RI Tahun 2023 Nomor 1.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
KUHP nasional, berlaku 2 Januari 2026; kategori denda dalam Pasal 79.
8
I.C. van der Vlies (1984). Het wetsbegrip en beginselen van behoorlijke regelgeving. Vuga, s-Gravenhage.
Buku teks
Asas formal dan materiil pembentukan peraturan yang patut.
9
Lon L. Fuller (1969). The Morality of Law (edisi revisi). Yale University Press, New Haven.
Buku teks
Delapan syarat moralitas internal hukum.
10
Mahkamah Konstitusi RI (2021). Putusan Nomor 91/PUU-XVIII/2020 tentang Pengujian Formil UU 11/2020 tentang Cipta Kerja. Mahkamah Konstitusi, diucapkan 25 November 2021.
Putusan pengadilanmkri.id
Inkonstitusional bersyarat; metode omnibus dan partisipasi bermakna.
11
Republik Indonesia (2022). Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011. Lembaran Negara RI Tahun 2022 Nomor 143, Tambahan LN Nomor 6801.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Metode omnibus, partisipasi bermakna (Pasal 96), perbaikan kesalahan teknis, pembentukan elektronik, harmonisasi raperda.
12
Yuliandri (2009). Asas-Asas Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang Baik: Gagasan Pembentukan Undang-Undang Berkelanjutan. RajaGrafindo Persada, Jakarta.
Buku teks
Asas pembentukan dan gagasan undang-undang berkelanjutan.
13
Republik Indonesia (2014). Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Lembaran Negara RI Tahun 2014 Nomor 244, Tambahan LN Nomor 5587, beberapa kali diubah terakhir dengan UU 1/2026.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Pasal 236 sampai 251 tentang Perda dan Perkada, Propemperda, nomor register, evaluasi, kepentingan umum.
14
Mahkamah Konstitusi RI (2004). Putusan Nomor 013/PUU-I/2003 tentang Pengujian UU 16/2003 (ikhtisar putusan). Mahkamah Konstitusi, diucapkan 23 Juli 2004.
Putusan pengadilanmkri.id
Larangan pemberlakuan surut ketentuan pidana.