Keputusan, tindakan, dan diskresi

Pilih satu cabang untuk menyorotnya. Coba jelaskan setiap cabang dengan kata-katamu sendiri sebelum membaca lebih lanjut.

Dalam satu minggu, pemerintah kota yang sama bisa melakukan banyak hal. Wali kota menetapkan peraturan tentang retribusi parkir. Kepala dinas menerbitkan surat keputusan pengangkatan seorang guru honorer menjadi pegawai. Satuan polisi pamong praja membongkar kios yang berdiri di atas saluran air. Bagian pengadaan menandatangani kontrak pembelian mobil ambulans. Sekretaris daerah mengirim surat edaran agar pegawai memakai batik setiap Jumat. Dan dinas perizinan diam saja atas permohonan izin yang sudah tiga minggu masuk.

Semua itu adalah perbuatan pemerintah, tetapi hukum memperlakukannya berbeda-beda. Ada yang bisa digugat ke PTUN, ada yang ke pengadilan negeri, ada yang diuji Mahkamah Agung, dan ada yang dianggap mengabulkan permohonan secara otomatis. Mengenali jenis perbuatan pemerintah adalah keterampilan pertama seorang ahli hukum administrasi, karena dari situlah ditentukan ukuran keabsahan dan jalur perlindungan hukumnya.

Bab 2 dan Bab 3 sudah membekali kamu dengan dua ukuran: wewenang dan AUPB. Bab ini membahas objek yang diukur: keputusan, tindakan faktual, peraturan kebijakan, diskresi, dan sikap diam pemerintah.

Ragam perbuatan pemerintah

Para penulis HAN membagi perbuatan pemerintah (bestuurshandeling) dengan beberapa garis pembeda [1, 2].

Garis pertama memisahkan perbuatan hukum (rechtshandeling) dari perbuatan nyata (feitelijke handeling). Perbuatan hukum dimaksudkan untuk menimbulkan akibat hukum, misalnya menerbitkan izin atau memberhentikan pegawai. Perbuatan nyata adalah tindakan fisik atau konkret yang tidak dimaksudkan langsung menimbulkan akibat hukum, misalnya mengaspal jalan, menebang pohon, atau membongkar bangunan. Walaupun tidak dimaksudkan, perbuatan nyata bisa saja menimbulkan kerugian dan karena itu tetap tunduk pada hukum.

Garis kedua memisahkan perbuatan menurut hukum publik dari perbuatan menurut hukum perdata. Kontrak pembelian ambulans adalah perbuatan hukum perdata; sengketanya ke pengadilan negeri. Surat keputusan pengangkatan pegawai adalah perbuatan hukum publik; sengketanya ke PTUN.

Garis ketiga, di dalam perbuatan hukum publik, memisahkan perbuatan sepihak dari perbuatan bersegi dua. Perbuatan sepihak lahir dari kehendak pemerintah saja. Ia bisa bersifat umum dan abstrak, yaitu peraturan (regeling), atau konkret dan individual, yaitu keputusan (beschikking). Di antara keduanya ada peraturan kebijakan (beleidsregel). Perbuatan bersegi dua dalam hukum publik, seperti perjanjian kerja sama antardaerah, diakui oleh sebagian penulis tetapi masih diperdebatkan.

Peraturan, keputusan, dan peraturan kebijakan

Aspek	Peraturan (regeling)	Keputusan (beschikking)	Peraturan kebijakan (beleidsregel)
Sifat norma	Umum dan abstrak	Konkret, individual, final	Umum, sebagai pedoman pelaksanaan
Dasar	Wewenang membentuk peraturan dari peraturan lebih tinggi	Wewenang menetapkan keputusan	Diskresi atau wewenang bebas pejabat
Contoh	Perda retribusi parkir	SK pengangkatan pegawai, izin usaha	Surat edaran, pedoman, petunjuk teknis
Daya ikat	Mengikat umum	Mengikat pihak yang dituju	Mengikat ke dalam; ke luar secara tidak langsung
Pengujian	Mahkamah Agung (di bawah UU) atau Mahkamah Konstitusi (UU)	PTUN	Tidak dapat diuji sebagai peraturan; diuji tidak langsung lewat keputusan pelaksananya

Pembedaan ini menentukan forum pengujian dan ukuran keabsahan.

Coba ingat dulu

Mengapa kontrak pengadaan ambulans oleh dinas kesehatan tidak dapat digugat ke PTUN?

Jawab dalam kepala atau tulis di kertas. Setelah itu baru buka jawabannya.

Karena kontrak itu adalah perbuatan hukum perdata: pemerintah bertindak seperti badan hukum biasa yang membeli barang. Pasal 2 huruf a UU 5/1986 sebagaimana diubah UU 9/2004 mengecualikan keputusan yang merupakan perbuatan hukum perdata dari pengertian KTUN. Sengketanya, misalnya wanprestasi, dibawa ke pengadilan negeri. Namun keputusan penetapan pemenang tender sebelum kontrak ditandatangani adalah keputusan hukum publik yang dapat diuji di PTUN.

Keputusan tata usaha negara

Keputusan adalah instrumen yang paling sering dipakai pemerintah dan yang paling sering digugat warga. Definisi klasiknya kini tercantum dalam UU 51/2009.

Pasal 1 angka 9UU 51/2009[3]

Keputusan Tata Usaha Negara adalah suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat tata usaha negara yang berisi tindakan hukum tata usaha negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat konkret, individual, dan final, yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.

Unsur-unsur KTUN

Indroharto, salah satu arsitek UU PTUN, menguraikan unsur-unsur definisi itu satu per satu [4].

Penetapan tertulis. Yang dipentingkan adalah isinya, bukan bentuknya. Memo atau nota dinas pun bisa menjadi KTUN asalkan jelas siapa yang mengeluarkan, apa isinya, dan kepada siapa ditujukan.
Dikeluarkan oleh badan atau pejabat TUN. Ukurannya fungsional: siapa pun yang menjalankan urusan pemerintahan berdasarkan peraturan, termasuk badan hukum swasta yang diberi tugas pemerintahan.
Berisi tindakan hukum TUN. Tindakan hukum publik yang dimaksudkan menimbulkan akibat hukum, bukan sekadar tindakan nyata.
Berdasarkan peraturan perundang-undangan. Harus ada dasar wewenang.
Konkret. Objeknya tertentu, tidak abstrak. Izin mendirikan bangunan di persil tertentu adalah konkret.
Individual. Ditujukan kepada orang atau badan tertentu, baik satu maupun banyak, asalkan namanya dapat disebut.
Final. Sudah definitif dan dapat menimbulkan akibat hukum; tidak lagi memerlukan persetujuan instansi lain.
Menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.

UU 30/2014 memakai definisi yang lebih ringkas: keputusan adalah ketetapan tertulis yang dikeluarkan oleh badan dan/atau pejabat pemerintahan dalam penyelenggaraan pemerintahan (Pasal 1 angka 7) [5]. Kedua definisi itu kini dibaca bersama melalui Pasal 87.

Perluasan makna oleh Pasal 87

Pasal 87UU 30/2014[5]

Dengan berlakunya Undang-Undang ini, Keputusan Tata Usaha Negara sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 harus dimaknai sebagai: a. penetapan tertulis yang juga mencakup tindakan faktual; b. Keputusan Badan dan/atau Pejabat Tata Usaha Negara di lingkungan eksekutif, legislatif, yudikatif, dan penyelenggara negara lainnya; c. berdasarkan ketentuan perundang-undangan dan AUPB; d. bersifat final dalam arti lebih luas; e. Keputusan yang berpotensi menimbulkan akibat hukum; dan/atau f. Keputusan yang berlaku bagi Warga Masyarakat.

Perluasan ini mengubah wajah PTUN. Huruf a membuka pintu bagi gugatan terhadap tindakan faktual. Huruf b menjangkau keputusan di lingkungan legislatif dan yudikatif. Huruf d, "final dalam arti lebih luas", dipahami sebagian hakim sebagai keputusan yang sudah menimbulkan akibat hukum walaupun secara formal masih memerlukan persetujuan. Huruf e, "berpotensi menimbulkan akibat hukum", memungkinkan gugatan sebelum kerugian benar-benar terjadi. Huruf f menggeser unsur "individual" karena keputusan yang berlaku bagi warga masyarakat bisa mencakup kelompok yang luas.

Para penulis mengkritik cara perluasan ini dilakukan, yaitu lewat ketentuan peralihan, sehingga terjadi perubahan terselubung atas definisi dalam UU PTUN tanpa mengubah undang-undangnya. Akibatnya hakim harus menafsirkan sendiri batas-batas baru, dan putusan menjadi tidak seragam [6, 7]. Namun dalam praktik, Pasal 87 diterapkan dan dikuatkan dengan Perma 2/2019.

Yang dikecualikan dari KTUN

Tidak semua keputusan pemerintah dapat digugat ke PTUN. Pasal 2 UU 5/1986 sebagaimana diubah UU 9/2004 menyebut tujuh pengecualian [8].

Pasal 2UU 9/2004[8]

Tidak termasuk dalam pengertian Keputusan Tata Usaha Negara menurut Undang-Undang ini: a. Keputusan Tata Usaha Negara yang merupakan perbuatan hukum perdata; b. Keputusan Tata Usaha Negara yang merupakan pengaturan yang bersifat umum; c. Keputusan Tata Usaha Negara yang masih memerlukan persetujuan; d. Keputusan Tata Usaha Negara yang dikeluarkan berdasarkan ketentuan Kitab Undang-Undang Hukum Pidana dan Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana atau peraturan perundang-undangan lain yang bersifat hukum pidana; e. Keputusan Tata Usaha Negara yang dikeluarkan atas dasar hasil pemeriksaan badan peradilan berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku; f. Keputusan Tata Usaha Negara mengenai tata usaha Tentara Nasional Indonesia; g. Keputusan Komisi Pemilihan Umum baik di pusat maupun di daerah mengenai hasil pemilihan umum.

Pengecualian huruf d penting bagi kamu yang juga belajar Hukum Acara Pidana: surat penetapan tersangka atau surat perintah penahanan bukan KTUN, sehingga keberatannya ditempuh lewat praperadilan, bukan PTUN. Selain itu Pasal 49 UU 5/1986 mengecualikan keputusan yang dikeluarkan dalam waktu perang, keadaan bahaya, bencana alam, atau keadaan luar biasa yang membahayakan, serta dalam keadaan mendesak untuk kepentingan umum, berdasarkan peraturan perundang-undangan [9].

Keputusan elektronik

Kini banyak keputusan tidak lagi berbentuk kertas bertanda tangan basah. Nomor Induk Berusaha, sertifikat standar, dan izin dari sistem perizinan daring diterbitkan secara elektronik. UU 6/2023 mengubah Pasal 38 UU 30/2014: pejabat dapat membuat keputusan berbentuk elektronis, keputusan itu wajib dibuat bila diproses oleh sistem elektronik yang ditetapkan pemerintah pusat, dan kekuatan hukumnya sama dengan keputusan tertulis [10]. Bagi PTUN, keputusan elektronik tetap merupakan objek sengketa, walaupun penentuan siapa pejabat yang bertanggung jawab atas keputusan yang dihasilkan sistem kadang tidak mudah.

Coba ingat dulu

Sebutkan unsur KTUN menurut Pasal 1 angka 9 UU 51/2009 dan satu perluasan penting dalam Pasal 87 UU 30/2014.

Jawab dalam kepala atau tulis di kertas. Setelah itu baru buka jawabannya.

Unsurnya: penetapan tertulis; dikeluarkan badan atau pejabat TUN; berisi tindakan hukum TUN; berdasarkan peraturan perundang-undangan; bersifat konkret, individual, dan final; menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata. Salah satu perluasan Pasal 87: KTUN dimaknai mencakup tindakan faktual (huruf a), atau bersifat final dalam arti lebih luas (huruf d), atau berpotensi menimbulkan akibat hukum (huruf e).

Syarat sah, keberlakuan, dan akibat cacat keputusan

Setelah tahu apa itu keputusan, pertanyaan berikutnya: kapan keputusan sah? UU 30/2014 menjawab dengan tiga syarat.

Pasal 52UU 30/2014[5]

(1) Syarat sahnya Keputusan meliputi: a. ditetapkan oleh pejabat yang berwenang; b. dibuat sesuai prosedur; dan c. substansi yang sesuai dengan objek Keputusan. (2) Sahnya Keputusan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) didasarkan pada ketentuan peraturan perundang-undangan dan AUPB.

Pasal 56 lalu membedakan akibatnya. Keputusan yang dibuat pejabat tidak berwenang adalah keputusan tidak sah. Keputusan yang cacat prosedur atau cacat substansi adalah keputusan yang batal atau dapat dibatalkan [5]. Pasal 70 dan 71 menjelaskan perbedaan itu dari sisi akibat hukum.

Keputusan tidak sah dan keputusan dapat dibatalkan

Tidak sah (Pasal 70)

Dibuat pejabat tidak berwenang, melampaui kewenangan, atau sewenang-wenang
Tidak mengikat sejak ditetapkan
Segala akibat hukumnya dianggap tidak pernah ada
Uang negara yang telah dibayarkan wajib dikembalikan

Dapat dibatalkan (Pasal 71)

Terdapat kesalahan prosedur atau kesalahan substansi
Tetap sah sampai ada pembatalan
Akibat hukum berakhir setelah dibatalkan
Kerugian menjadi tanggung jawab badan atau pejabat

Berlaku dan mengikatnya keputusan

Keputusan berlaku pada tanggal ditetapkan, kecuali ditentukan lain (Pasal 57), dan memiliki daya mengikat sejak diumumkan atau diterima pihak yang dituju (Pasal 60). Keputusan tidak dapat berlaku surut, kecuali untuk menghindari kerugian yang lebih besar dan/atau terabaikannya hak warga (Pasal 58 ayat (6)) [5]. Doktrin juga mengenal asas praesumptio iustae causa: keputusan dianggap sah sampai dibatalkan. Itulah sebabnya Pasal 67 ayat (1) UU 5/1986 menentukan bahwa gugatan tidak menunda pelaksanaan keputusan yang digugat, kecuali hakim mengabulkan permohonan penundaan [9].

Mengubah, mencabut, menunda, membatalkan

Keputusan tidak abadi. UU 30/2014 mengatur empat cara pejabat mengoreksi keputusannya sendiri [5].

Perubahan (Pasal 63) karena kesalahan konsideran, kesalahan redaksional, perubahan dasar pembuatan, atau fakta baru. Perubahan tidak boleh merugikan warga yang dituju.
Pencabutan (Pasal 64) hanya bila ada cacat wewenang, prosedur, dan/atau substansi, dengan menerbitkan keputusan baru yang memuat dasar hukum pencabutan dan memperhatikan AUPB. Pencabutan dapat dilakukan oleh pejabat penerbit, atasannya, atau atas perintah pengadilan.
Penundaan (Pasal 65). Pada dasarnya keputusan tidak dapat ditunda, kecuali berpotensi menimbulkan kerugian negara, kerusakan lingkungan hidup, dan/atau konflik sosial.
Pembatalan (Pasal 66) karena cacat wewenang, prosedur, dan/atau substansi, oleh pejabat penerbit, atasannya, atau atas putusan pengadilan. Pembatalan yang menyangkut kepentingan umum wajib diumumkan melalui media massa.

Tindakan faktual pemerintahan

Sebelum UU 30/2014, warga yang rumahnya dibongkar paksa tanpa surat keputusan menghadapi kebingungan. PTUN menolak karena tidak ada "penetapan tertulis". Pengadilan negeri menerima sebagai perbuatan melawan hukum oleh penguasa, tetapi dengan ukuran hukum perdata. UU 30/2014 mengubah peta itu.

Pasal 1 angka 8UU 30/2014[5]

Tindakan Administrasi Pemerintahan yang selanjutnya disebut Tindakan adalah perbuatan Pejabat Pemerintahan atau penyelenggara negara lainnya untuk melakukan dan/atau tidak melakukan perbuatan konkret dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan.

Perhatikan frasa "melakukan dan/atau tidak melakukan". Tindakan mencakup perbuatan aktif seperti membongkar, menyegel, atau memutus akses, dan juga sikap pasif atau pembiaran (omission) bila ada kewajiban untuk bertindak. Bersama Pasal 87 huruf a, ketentuan ini menjadikan tindakan faktual objek sengketa di PTUN. Mahkamah Agung lalu menegaskan dalam Perma 2/2019 bahwa perkara perbuatan melanggar hukum oleh badan dan/atau pejabat pemerintahan (onrechtmatige overheidsdaad) merupakan kewenangan peradilan tata usaha negara [11]. Detail acaranya dibahas di Bab 8.

Studi atas putusan-putusan setelah Perma 2/2019 menunjukkan bahwa tindakan faktual dapat digugat bila dilakukan pejabat dalam kapasitas hukum publik, bersifat konkret, menimbulkan kerugian, dan dinilai bertentangan dengan peraturan atau AUPB [12]. Perkara pemutusan akses internet di Papua menjadi contoh terkenal.

Studi kasusPutusan PTUN Jakarta Nomor 230/G/TF/2019/PTUN.JKT, 3 Juni 2020

Pemutusan akses internet di Papua dan Papua Barat[13]

Fakta
Pada Agustus sampai September 2019, setelah kerusuhan di sejumlah kota di Papua, pemerintah melakukan pelambatan akses (throttling) di beberapa wilayah, lalu pemblokiran layanan data dan pemutusan akses internet secara menyeluruh di 29 kabupaten/kota di Papua dan 13 kabupaten/kota di Papua Barat, kemudian memperpanjangnya di beberapa kota. Kebijakan itu diumumkan lewat siaran pers, tanpa keputusan tertulis. Aliansi Jurnalis Independen dan SAFEnet menggugat Menteri Komunikasi dan Informatika serta Presiden ke PTUN Jakarta.
Masalah hukum
Apakah pelambatan dan pemutusan akses internet itu tindakan pemerintahan yang dapat diuji di PTUN, dan apakah tindakan itu sah sebagai pelaksanaan wewenang UU ITE atau sebagai diskresi menurut UU 30/2014?
Putusan dan alasannya
Majelis hakim mengabulkan gugatan dan menyatakan ketiga rangkaian tindakan pemerintahan itu sebagai perbuatan melanggar hukum oleh badan dan/atau pejabat pemerintahan, serta menghukum para tergugat membayar biaya perkara secara tanggung renteng. Dalam pertimbangannya, hakim menilai kewenangan dalam Pasal 40 ayat (2a) dan (2b) UU ITE hanya menyangkut pemutusan akses terhadap informasi atau dokumen elektronik yang bermuatan melanggar hukum, bukan pemutusan jaringan internet. Hakim juga menilai alasan diskresi tidak memenuhi syarat UU 30/2014, dan pembatasan hak asasi hanya dapat dilakukan dengan undang-undang.
Pelajaran
Perkara ini adalah salah satu gugatan pertama yang memakai Perma 2/2019. Ia menunjukkan bahwa tindakan tanpa keputusan tertulis pun dapat diuji, bahwa wewenang harus ditafsirkan sesuai rumusan undang-undang, dan bahwa diskresi tidak dapat dipakai untuk membatasi hak asasi tanpa dasar undang-undang.

Coba ingat dulu

Apa yang dimaksud tindakan administrasi pemerintahan menurut UU 30/2014, dan mengapa sikap tidak bertindak termasuk di dalamnya?

Jawab dalam kepala atau tulis di kertas. Setelah itu baru buka jawabannya.

Menurut Pasal 1 angka 8, tindakan adalah perbuatan pejabat pemerintahan atau penyelenggara negara lainnya untuk melakukan dan/atau tidak melakukan perbuatan konkret dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan. Sikap tidak bertindak termasuk karena frasa "tidak melakukan" mencakup pembiaran atas kewajiban hukum, misalnya pejabat yang tidak menindaklanjuti kewajibannya sehingga warga dirugikan.

Diskresi dan peraturan kebijakan

Di Bab 1 kamu sudah tahu bahwa negara kesejahteraan memerlukan ruang kebebasan bertindak. Ruang itu disebut freies Ermessen dalam doktrin Jerman, discretionary power dalam bahasa Inggris, dan diskresi dalam UU 30/2014.

Pasal 1 angka 9UU 30/2014[5]

Diskresi adalah Keputusan dan/atau Tindakan yang ditetapkan dan/atau dilakukan oleh Pejabat Pemerintahan untuk mengatasi persoalan konkret yang dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam hal peraturan perundang-undangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi pemerintahan.

Tujuan, lingkup, dan syarat

Pasal 22 ayat (2) menyebut empat tujuan diskresi: melancarkan penyelenggaraan pemerintahan, mengisi kekosongan hukum, memberikan kepastian hukum, dan mengatasi stagnasi pemerintahan dalam keadaan tertentu guna kemanfaatan dan kepentingan umum. Pasal 23 menyebut empat lingkup: peraturan memberi pilihan, peraturan tidak mengatur, peraturan tidak lengkap atau tidak jelas, dan stagnasi pemerintahan guna kepentingan yang lebih luas. Penjelasan Pasal 23 menyebut pilihan itu dicirikan oleh kata "dapat", "boleh", "diberikan kewenangan", "berhak", "seharusnya", dan "diharapkan" [5].

Syarat diskresi diatur dalam Pasal 24, dan pasal inilah yang diubah oleh Cipta Kerja.

Pasal 24UU 30/2014 sebagaimana diubah UU 6/2023[10]

Pejabat Pemerintahan yang menggunakan Diskresi harus memenuhi syarat: a. sesuai dengan tujuan Diskresi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 22 ayat (2); b. sesuai dengan AUPB; c. berdasarkan alasan-alasan yang objektif; d. tidak menimbulkan Konflik Kepentingan; dan e. dilakukan dengan iktikad baik.

Syarat tidak bertentangan dengan peraturan dihapus

Rumusan asli Pasal 24 UU 30/2014 memuat enam syarat, termasuk huruf b: "tidak bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan". Syarat itu dihapus oleh Pasal 175 UU 11/2020 tentang Cipta Kerja, dan perubahan itu dipertahankan dalam Perppu 2/2022 yang ditetapkan menjadi UU 6/2023 [5, 10]. Pembentuk undang-undang beralasan syarat itu menghambat efektivitas diskresi, terutama untuk percepatan investasi. Para penulis mengkritik bahwa penghapusan ini membuka potensi kekuasaan tanpa batas dan peluang penyalahgunaan wewenang yang dilindungi hukum [14, 15]. Namun Pasal 52 tentang syarat sah keputusan tidak diubah, sehingga keputusan diskresi tetap harus sesuai peraturan dan AUPB. Diskresi juga tetap tidak boleh membatasi hak asasi tanpa undang-undang.

Prosedur dan akibat hukum

Diskresi yang berpotensi mengubah alokasi anggaran wajib memperoleh persetujuan atasan; diskresi yang menimbulkan keresahan masyarakat, keadaan darurat, atau bencana wajib diberitahukan sebelum dan dilaporkan setelahnya (Pasal 25 sampai 28). Pejabat wajib menguraikan maksud, tujuan, substansi, serta dampak administrasi dan keuangannya [5].

UU 30/2014 lalu menggolongkan cacat diskresi seperti penyalahgunaan wewenang. Diskresi yang melampaui batas waktu atau wilayah wewenang, atau tidak sesuai prosedur Pasal 26 sampai 28, dikategorikan melampaui wewenang dan tidak sah (Pasal 30). Diskresi yang tidak sesuai tujuan wewenang atau bertentangan dengan AUPB dikategorikan mencampuradukkan wewenang dan dapat dibatalkan (Pasal 31). Diskresi oleh pejabat yang tidak berwenang dikategorikan sewenang-wenang dan tidak sah (Pasal 32) [5]. Para hakim dan penulis mencatat tumpang tindih: pelanggaran prosedur Pasal 26 sampai 28 disebut dalam Pasal 30 dan Pasal 31 sekaligus, padahal akibatnya berbeda.

Peraturan kebijakan

Ketika pejabat memakai diskresinya secara berulang untuk banyak kasus, ia biasanya menuangkan pedoman umum dalam bentuk surat edaran, petunjuk teknis, atau pedoman. Itulah peraturan kebijakan (beleidsregel). Hadjon dan kawan-kawan menjelaskan ciri-cirinya: peraturan kebijakan bukan peraturan perundang-undangan, lahir dari wewenang bebas atau diskresi, tidak dapat diuji dengan asas-asas pengujian peraturan perundang-undangan, dan dibentuk dalam berbagai format seperti surat edaran, instruksi, atau pengumuman [1]. Ia mengikat ke dalam, yaitu bagi pejabat bawahan, dan mengikat warga secara tidak langsung karena keputusan yang dibuat berdasarkan pedoman itu menyentuh warga.

Bahaya peraturan kebijakan adalah ketika ia dipakai untuk menciptakan kewajiban baru bagi warga yang tidak diatur undang-undang. Prinsipnya, peraturan kebijakan tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan dan tidak boleh membebani warga melebihi dasar hukumnya. Warga yang dirugikan menguji peraturan kebijakan secara tidak langsung, dengan menggugat keputusan konkret yang didasarkan padanya ke PTUN dan meminta hakim mengesampingkan pedoman yang bertentangan dengan hukum.

Sikap diam pemerintah: fiktif negatif dan fiktif positif

Kembali ke contoh di awal bab: dinas perizinan diam saja atas permohonan izin yang sudah tiga minggu masuk. Apa yang bisa dilakukan pemohon? Hukum Indonesia memberi dua jawaban yang berbeda, dan jawabannya berubah beberapa kali.

Fiktif negatif dalam UU PTUN

UU 5/1986 memakai konstruksi fiktif negatif: diamnya pejabat dianggap sebagai penolakan, sehingga warga dapat menggugat "keputusan penolakan" itu.

Pasal 3UU 5/1986[9]

(1) Apabila Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara tidak mengeluarkan keputusan, sedangkan hal itu menjadi kewajibannya, maka hal tersebut disamakan dengan Keputusan Tata Usaha Negara. (2) Jika suatu Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara tidak mengeluarkan keputusan yang dimohon, sedangkan jangka waktu sebagaimana ditentukan dalam peraturan perundang-undangan dimaksud telah lewat, maka Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara tersebut dianggap telah menolak mengeluarkan keputusan yang dimaksud. (3) Dalam hal peraturan perundang-undangan yang bersangkutan tidak menentukan jangka waktu sebagaimana dimaksud dalam ayat (2), maka setelah lewat jangka waktu empat bulan sejak diterimanya permohonan, Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang bersangkutan dianggap telah mengeluarkan keputusan penolakan.

Fiktif positif dalam UU 30/2014 dan perubahannya

UU 30/2014 membalik logika itu menjadi fiktif positif: diamnya pejabat dianggap mengabulkan permohonan. Rumusan aslinya: bila peraturan tidak menentukan batas waktu, pejabat wajib memutus paling lama 10 hari kerja setelah permohonan lengkap; bila lewat, permohonan dianggap dikabulkan secara hukum; pemohon lalu mengajukan permohonan ke PTUN untuk memperoleh putusan penerimaan, yang wajib diputus dalam 21 hari kerja; dan pejabat wajib menerbitkan keputusan paling lama 5 hari kerja setelah putusan [5]. Mahkamah Agung menerbitkan pedoman beracaranya, terakhir Perma 8/2017.

UU 6/2023 kemudian mengubah Pasal 53 secara mendasar.

Pasal 53 ayat (2) sampai ayat (4)UU 30/2014 sebagaimana diubah UU 6/2023[10]

(2) Jika ketentuan peraturan perundang-undangan tidak menentukan batas waktu kewajiban sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan wajib menetapkan dan/atau melakukan Keputusan dan/atau Tindakan dalam waktu paling lama 5 (lima) hari kerja setelah permohonan diterima secara lengkap oleh Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan. (3) Dalam hal permohonan diproses melalui sistem elektronik dan seluruh persyaratan dalam sistem elektronik telah terpenuhi, sistem elektronik menetapkan Keputusan dan/atau Tindakan sebagai Keputusan atau Tindakan Badan atau Pejabat Pemerintahan yang berwenang. (4) Apabila dalam batas waktu sebagaimana dimaksud pada ayat (2), Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan tidak menetapkan dan/atau melakukan Keputusan dan/atau Tindakan, permohonan dianggap dikabulkan secara hukum.

Tiga perubahan pokok: batas waktu dipersingkat dari 10 menjadi 5 hari kerja, sistem elektronik dapat menetapkan keputusan secara otomatis, dan mekanisme permohonan ke PTUN dihapus. Ayat (5) yang baru menyerahkan bentuk penetapan keputusan yang dianggap dikabulkan kepada Peraturan Presiden [10, 16].

PTUN tidak lagi memeriksa permohonan fiktif positif

Mahkamah Agung melalui SEMA 5/2021 menegaskan bahwa sejak UU Cipta Kerja, permohonan fiktif positif bukan lagi kewenangan PTUN, dan Perma 8/2017 kini dinyatakan tidak berlaku [17, 18]. Peraturan Presiden yang diamanatkan Pasal 53 ayat (5) belum terbit menurut kajian-kajian sampai 2025, sehingga status keputusan yang "dianggap dikabulkan" di luar sistem elektronik menjadi tidak pasti [19, 20]. Untuk perizinan berusaha, fiktif positif kini dijalankan lewat sistem OSS berdasarkan PP 28/2025, yang dibahas di Bab 5 [21]. Di luar itu, pilihan warga saat ini: menempuh keberatan dan banding administratif, melapor ke Ombudsman atas maladministrasi penundaan berlarut, atau menggugat sikap tidak bertindak pejabat sebagai tindakan pemerintahan di PTUN.

Fiktif negatif dan fiktif positif

Aspek	Fiktif negatif	Fiktif positif (asli UU 30/2014)	Fiktif positif (setelah UU 6/2023)
Dasar	Pasal 3 UU 5/1986	Pasal 53 UU 30/2014	Pasal 53 UU 30/2014 jo. UU 6/2023
Makna diam	Dianggap menolak	Dianggap mengabulkan	Dianggap mengabulkan
Batas waktu bila tidak diatur	4 bulan	10 hari kerja	5 hari kerja
Peran PTUN	Menguji keputusan penolakan fiktif	Memutus permohonan penerimaan dalam 21 hari kerja	Tidak berwenang (SEMA 5/2021)
Tindak lanjut	Putusan dapat mewajibkan penerbitan keputusan	Pejabat wajib menerbitkan keputusan setelah putusan	Bentuk penetapan diatur Peraturan Presiden

Hubungan antara Pasal 3 UU PTUN dan Pasal 53 UU 30/2014 masih diperdebatkan.

Coba ingat dulu

Sebutkan tiga perubahan pokok Pasal 53 UU 30/2014 oleh UU 6/2023.

Jawab dalam kepala atau tulis di kertas. Setelah itu baru buka jawabannya.

Pertama, batas waktu kewajiban pejabat bila peraturan tidak mengatur dipersingkat dari 10 menjadi 5 hari kerja. Kedua, permohonan yang diproses lewat sistem elektronik dan memenuhi seluruh persyaratan ditetapkan otomatis oleh sistem sebagai keputusan pejabat berwenang. Ketiga, mekanisme permohonan putusan penerimaan ke PTUN dihapus dan bentuk penetapan keputusan yang dianggap dikabulkan diserahkan kepada Peraturan Presiden.

Latihan

Soal 1 dari 8

Manakah yang merupakan keputusan tata usaha negara yang dapat digugat ke PTUN?

Soal 2 dari 8

Satpol PP membongkar warung tanpa ada surat keputusan apa pun. Pemilik ingin menggugat. Ke mana dan atas dasar apa?

Soal 3 dari 8

Keputusan yang dibuat oleh pejabat yang tidak berwenang berakibat...

Soal 4 dari 8

Syarat diskresi yang dihapus oleh Cipta Kerja dari Pasal 24 UU 30/2014 adalah...

Soal 5 dari 8

Permohonan izin diajukan lengkap lewat loket manual. Peraturannya tidak mengatur batas waktu. Setelah enam hari kerja pejabat diam. Menurut Pasal 53 UU 30/2014 setelah diubah UU 6/2023, permohonan itu...

Soal 6 dari 8

Dalam perkara 230/G/TF/2019/PTUN.JKT, mengapa hakim menilai pemutusan internet di Papua tidak dapat dibenarkan dengan Pasal 40 ayat (2b) UU ITE?

Soal 7 dari 8

Sebuah surat edaran menteri memuat pedoman cara menilai permohonan bantuan sosial. Apa kedudukan surat edaran itu?

Soal 8 dari 8

Pejabat mencabut izin yang sah tanpa ada cacat wewenang, prosedur, maupun substansi, hanya karena ingin memberikan lokasi itu kepada pemohon lain. Penilaian yang paling tepat adalah...

Terjawab 0 dari 8. Pilih jawaban untuk melihat penjelasannya.

Ringkasan bab

Perbuatan pemerintah dibedakan menjadi perbuatan hukum dan perbuatan nyata, menurut hukum publik dan hukum perdata, serta peraturan, keputusan, dan peraturan kebijakan; pembedaan ini menentukan forum pengujian.
KTUN menurut Pasal 1 angka 9 UU 51/2009 adalah penetapan tertulis yang konkret, individual, final, dan menimbulkan akibat hukum; Pasal 87 UU 30/2014 memperluasnya, antara lain mencakup tindakan faktual dan keputusan yang berpotensi menimbulkan akibat hukum.
Pasal 2 UU 9/2004 dan Pasal 49 UU 5/1986 mengecualikan sejumlah keputusan dari kompetensi PTUN, misalnya perbuatan perdata, pengaturan umum, dan keputusan berdasarkan hukum pidana.
Syarat sah keputusan: pejabat berwenang, prosedur benar, substansi sesuai (Pasal 52); cacat wewenang berakibat tidak sah, cacat prosedur atau substansi berakibat dapat dibatalkan (Pasal 56, 70, 71).
Tindakan pemerintahan mencakup melakukan dan tidak melakukan perbuatan konkret; sejak Perma 2/2019 gugatannya diadili PTUN, seperti dalam perkara pemutusan internet Papua.
Diskresi kini bersyarat sesuai tujuan, AUPB, alasan objektif, tanpa konflik kepentingan, dan beriktikad baik; syarat tidak bertentangan dengan peraturan dihapus UU 6/2023, tetapi Pasal 52 tetap berlaku. Peraturan kebijakan lahir dari diskresi dan bukan peraturan perundang-undangan.
Sikap diam pejabat: fiktif negatif (Pasal 3 UU 5/1986, empat bulan) dan fiktif positif (Pasal 53 UU 30/2014, kini lima hari kerja, tanpa mekanisme PTUN, menunggu Peraturan Presiden).

Kartu hafalan bab ini

Balik setiap kartu setelah kamu mencoba menjawab dalam kepala. Kartu yang kamu nilai “ingat” akan muncul lagi setelah jeda yang makin panjang, jadi yang sudah melekat tidak menghabiskan waktumu.

Latihan mengingat berjeda

Bab 4: Keputusan, tindakan, dan diskresi

Dikuasai: 0 dari 8 kartuSpasi untuk membalik, angka 1 sampai 3 untuk menilai.

Sumber bab ini

Setiap angka di dalam kurung siku merujuk ke daftar ini. Peraturan dan putusan adalah sumber primer; buku teks dan jurnal dipakai untuk doktrin, penjelasan, dan perdebatan akademik.

1
Philipus M. Hadjon, R. Sri Soemantri Martosoewignjo, Sjachran Basah, Bagir Manan, H.M. Laica Marzuki, J.B.J.M. ten Berge, P.J.J. van Buuren, F.A.M. Stroink (2008). Pengantar Hukum Administrasi Indonesia (Introduction to the Indonesian Administrative Law). Gadjah Mada University Press, Yogyakarta (cet. 10).
Buku teks
Buku acuan utama: objek kajian, wewenang, instrumen, AUPB, penegakan, dan perlindungan hukum.
2
Ridwan HR (2014). Hukum Administrasi Negara (Edisi Revisi). Rajawali Pers, Jakarta (cet. 11).
Buku teks
Hubungan HTN dan HAN, sejarah, sumber, AUPB, izin, dan sanksi administrasi.
3
Republik Indonesia (2009). Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Lembaran Negara RI Tahun 2009 Nomor 160.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Definisi KTUN dan sengketa TUN (Pasal 1 angka 9 dan 10), eksekusi putusan (Pasal 116), bantuan hukum.
4
Indroharto (1993). Usaha Memahami Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha Negara, Buku I: Beberapa Pengertian Dasar Hukum Tata Usaha Negara. Pustaka Sinar Harapan, Jakarta (edisi revisi, cet. 4).
Buku teks
Unsur KTUN, perbuatan perdata pemerintah, dan hukum acara PTUN.
5
Republik Indonesia (2014). Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Lembaran Negara RI Tahun 2014 Nomor 292.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Hukum administrasi umum: asas, wewenang, AUPB, diskresi, keputusan, upaya administratif, sanksi.
6
Sudarsono dan Rabbenstain Izroiel (2022). Pemeriksaan Sengketa Tindakan Pemerintahan Pasca Peraturan Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 2019. Jurnal Mimbar 6(2).
Jurnal ilmiahdoi:10.52166/mimbar.v6i2.3341
Pemeriksaan sengketa tindakan pemerintahan dengan hukum acara PTUN.
7
Muhamad Raziv Barokah dan Anna Erliyana (2021). Pergeseran Kompetensi Absolut dari Peradilan Umum ke Peradilan Tata Usaha Negara dalam Mengadili Perbuatan Melawan Hukum oleh Penguasa. Jurnal Hukum dan Pembangunan 51(4).
Jurnal ilmiahscholarhub.ui.ac.id
Kritik ukuran penilaian dan tenggang waktu setelah Perma 2/2019.
8
Republik Indonesia (2004). Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Lembaran Negara RI Tahun 2004 Nomor 35.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Pengecualian KTUN (Pasal 2) dan AUPB sebagai alasan gugatan (Pasal 53).
9
Republik Indonesia (1986). Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Lembaran Negara RI Tahun 1986 Nomor 77.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Fiktif negatif, upaya administratif, tenggang 90 hari, dismissal, penundaan, dan putusan PTUN.
10
Republik Indonesia (2023). Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022 tentang Cipta Kerja menjadi Undang-Undang. Lembaran Negara RI Tahun 2023 Nomor 41.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Perizinan berbasis risiko (Pasal 7 sampai 10) dan perubahan Pasal 24, 38, 39, 39A, 53 UU 30/2014 (Pasal 175).
11
Mahkamah Agung RI (2019). Peraturan Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 2019 tentang Pedoman Penyelesaian Sengketa Tindakan Pemerintahan dan Kewenangan Mengadili Perbuatan Melanggar Hukum oleh Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan (Onrechtmatige Overheidsdaad). Mahkamah Agung RI, ditetapkan 9 Agustus 2019.
Peraturanjdih.mahkamahagung.go.id
Sengketa tindakan pemerintahan dan onrechtmatige overheidsdaad menjadi kewenangan PTUN.
12
Laras Susanti (2025). The Development of Concept and Adjudication of Tort Against the Government Following the Enactment of PERMA 02/2019. Viva Justicia: Journal of Private Law (Universitas Gadjah Mada).
Jurnal ilmiahjournal.ugm.ac.id
Kajian tiga putusan PMHP termasuk perkara internet Papua dan Semanggi.
13
Pengadilan Tata Usaha Negara Jakarta (2020). Putusan Nomor 230/G/TF/2019/PTUN.JKT (AJI dan SAFEnet melawan Presiden dan Menteri Kominfo). Direktori Putusan Mahkamah Agung, 3 Juni 2020.
Putusan pengadilanputusan3.mahkamahagung.go.id
Pelambatan dan pemutusan internet Papua dinyatakan perbuatan melanggar hukum pemerintah.
14
Nur Wahyuni Utami (2022). Perluasan Pengaturan Diskresi dalam Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja. Jurnal Legislasi Indonesia 19(4): 531 dst..
Jurnal ilmiahdoi:10.54629/jli.v19i4.973
Kritik penghapusan syarat tidak bertentangan dengan peraturan dalam diskresi.
15
Janitra Syena Narindra dan Budi Ispriyarso (2022). Analisis Penghapusan Syarat Tidak Bertentangan dengan Peraturan Perundang-Undangan dalam Penggunaan Diskresi pada Omnibus Law Cipta Kerja. Jurnal Pembangunan Hukum Indonesia (Universitas Diponegoro).
Jurnal ilmiahejournal2.undip.ac.id
Perluasan diskresi bertentangan dengan konsep negara hukum.
16
Surya Mukti Pratama (2020). Pengaturan Baru Keputusan Fiktif Positif dalam Undang-Undang Cipta Kerja. Rechtsvinding Online, BPHN.
Artikel atau ulasanrechtsvinding.bphn.go.id
Perubahan batas waktu dan penghapusan mekanisme PTUN dalam fiktif positif.
17
Mahkamah Agung RI (2021). Surat Edaran Mahkamah Agung Nomor 5 Tahun 2021 tentang Pemberlakuan Rumusan Hasil Rapat Pleno Kamar Mahkamah Agung Tahun 2021 sebagai Pedoman Pelaksanaan Tugas bagi Pengadilan. Mahkamah Agung RI, 28 Desember 2021.
Data atau dokumen resmijdih.mahkamahagung.go.id
Rumusan kamar TUN: permohonan fiktif positif tidak lagi kewenangan PTUN.
18
Andi Ramdhan Adi Saputra (MariNews Mahkamah Agung) (2025). Poin Penting Pembaharuan Hukum Acara Peradilan TUN. MariNews, Mahkamah Agung RI, 7 Juli 2025.
Artikel atau ulasanmarinews.mahkamahagung.go.id
Ragam Perma hukum acara PTUN, tidak berlakunya Perma 8/2017, dan usulan pembaruan eksekusi.
19
Wafia Silvi Dhesinta Rini dan Clarisa Permata Hariono Putri (2024). Penggunaan Sarana Hukum Administrasi Negara dalam Menyikapi Ketidakpastian Penerapan Norma Keputusan Fiktif Positif. Prosiding Konferensi Nasional APHTN-HAN 2(1).
Jurnal ilmiahproceedingaphtnhan.id
Fiktif positif setelah Cipta Kerja dan SEMA 5/2021; peran upaya administratif dan Ombudsman.
20
Dewa Rizky Pangestu dan Sulaksono (2025). Legal Review of Positive Fictive Inconsistency in Government Regulations on the Implementation of Risk-Based Business Licencing. Novum: Jurnal Hukum (Universitas Negeri Surabaya).
Jurnal ilmiahejournal.unesa.ac.id
Ketidakkonsistenan fiktif positif dalam OSS dan ketiadaan Peraturan Presiden.
21
Kementerian Investasi dan Hilirisasi/BKPM (2025). Mengenal Fiktif Positif (FikPos) dalam Perizinan Berusaha. Pengumuman resmi, 17 Juni 2025.
Data atau dokumen resmibkpm.go.id
Penerapan SLA dan fiktif positif dalam OSS berdasarkan PP 28/2025.

Ragam perbuatan pemerintah

Keputusan tata usaha negara

Unsur-unsur KTUN

Perluasan makna oleh Pasal 87

Yang dikecualikan dari KTUN

Keputusan elektronik

Syarat sah, keberlakuan, dan akibat cacat keputusan

Berlaku dan mengikatnya keputusan

Mengubah, mencabut, menunda, membatalkan

Tindakan faktual pemerintahan

Pemutusan akses internet di Papua dan Papua Barat[13Putusan pengadilanPutusan Nomor 230/G/TF/2019/PTUN.JKT (AJI dan SAFEnet melawan Presiden dan Menteri Kominfo)Putusan PTUN Jakarta 230/G/TF/2019 · Direktori Putusan Mahkamah Agung, 3 Juni 2020]

Diskresi dan peraturan kebijakan

Tujuan, lingkup, dan syarat

Prosedur dan akibat hukum

Peraturan kebijakan

Sikap diam pemerintah: fiktif negatif dan fiktif positif

Fiktif negatif dalam UU PTUN

Fiktif positif dalam UU 30/2014 dan perubahannya

Latihan

Kartu hafalan bab ini

Sumber bab ini

Pemutusan akses internet di Papua dan Papua Barat[13]