Konsep dan sejarah pengujian peraturan
Bab 1 dari 6

Konsep dan sejarah pengujian peraturan

Apa arti menguji sebuah peraturan, siapa yang boleh melakukannya, dan bagaimana gagasan ini sampai ke Indonesia.

Sekitar 26 menit25 sumber8 kartu hafalan
Setelah bab ini, kamu bisa
  • Menjelaskan pengertian hak menguji (toetsingsrecht) dan dasar teoretisnya
  • Membedakan pengujian formil dan materiil
  • Membandingkan judicial review, executive review, dan legislative review
  • Menguraikan sejarah pengujian dari Marbury v. Madison sampai pembentukan MK 2003
Konsep dan sejarah pengujian
Pilih satu cabang untuk menyorotnya. Coba jelaskan setiap cabang dengan kata-katamu sendiri sebelum membaca lebih lanjut.

Bayangkan sebuah kabupaten menerbitkan perda yang mewajibkan setiap pedagang kaki lima membayar "retribusi keamanan" kepada organisasi kemasyarakatan tertentu. Para pedagang merasa ditarik pungutan tanpa dasar. Ke mana mereka mengadu? Mereka tidak menggugat orang yang memungut uang, melainkan aturannya sendiri. Pertanyaannya: apakah sebuah aturan bisa "diadili", dan siapa yang berhak menyatakan aturan itu tidak berlaku?

Pertanyaan seperti itu dijawab oleh mata kuliah ini. Di Hukum Tata Negara kamu sudah belajar bahwa UUD 1945 berada di puncak tata hukum, dan di Ilmu Perundang-undangan kamu mempelajari hierarki dan cara membentuk peraturan. Di sini kamu belajar sisi sebaliknya: apa yang terjadi bila sebuah peraturan ternyata bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi atau dibentuk dengan cara yang keliru.

Bab ini meletakkan fondasi. Kamu akan mengenal istilah hak menguji (toetsingsrecht), membedakan pengujian formil dan materiil, melihat tiga jalur pengujian menurut lembaga yang melakukannya, lalu menelusuri sejarah gagasan ini dari Amerika Serikat dan Austria sampai lahirnya Mahkamah Konstitusi Indonesia pada 2003. Bab-bab berikutnya akan membedah hukum acaranya satu per satu.

Apa arti menguji sebuah peraturan

Dari jenjang norma ke hak menguji

Setiap peraturan memperoleh keabsahannya dari peraturan yang lebih tinggi. Perda sah karena dibentuk berdasarkan undang-undang, undang-undang sah karena dibentuk menurut UUD. Hans Kelsen menggambarkan tata hukum sebagai bangunan bertingkat (Stufenbau): norma yang lebih rendah berlaku karena dibuat menurut cara dan dalam batas yang ditentukan norma yang lebih tinggi [1Buku teksGeneral Theory of Law and StateKelsen, 1945 · Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts]. Bila norma rendah keluar dari batas itu, ia cacat.

Cacat itu tidak hilang dengan sendirinya. Harus ada lembaga yang berwenang menyatakannya. Kewenangan untuk menilai apakah suatu peraturan sesuai dengan peraturan yang lebih tinggi inilah yang disebut hak menguji atau toetsingsrecht (bahasa Belanda: toetsen berarti menguji atau mencocokkan). Jimly Asshiddiqie menyebut objek pengujian ini sebagai norma hukum, baik yang bersifat mengatur secara umum dan abstrak (regeling) maupun yang konkret dan individual (beschikking), meskipun pengujian peraturan perundang-undangan hanya menyangkut yang pertama [2Buku teksHukum Acara Pengujian Undang-UndangAsshiddiqie, 2010 · Sinar Grafika, Jakarta (edisi pertama terbit 2006 oleh Konstitusi Press)].

Asas yang melandasi

Hak menguji bersandar pada asas lex superior derogat legi inferiori: peraturan yang lebih tinggi mengesampingkan yang lebih rendah. Di Indonesia asas ini diwujudkan dalam hierarki Pasal 7 ayat (1) UU 12/2011 dan ketentuan tentang siapa yang menguji.

Pasal 9Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan[3PeraturanUndang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undanganUU 12/2011 · Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82; diubah dengan UU 15/2019 dan UU 13/2022]

(1) Dalam hal suatu Undang-Undang diduga bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, pengujiannya dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi. (2) Dalam hal suatu Peraturan Perundang-undangan di bawah Undang-Undang diduga bertentangan dengan Undang-Undang, pengujiannya dilakukan oleh Mahkamah Agung.

Perhatikan kata "diduga". Selama belum ada putusan, peraturan itu tetap berlaku. Asas ini disebut praduga keabsahan (presumptio iustae causa) dan ditegaskan pula dalam hukum acara MK: undang-undang yang sedang diuji tetap berlaku sebelum ada putusan yang menyatakannya bertentangan dengan UUD 1945 [4PeraturanPeraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 7 Tahun 2025 tentang Tata Beracara dalam Perkara Pengujian Undang-UndangPMK 7/2025 · Ditetapkan dan berlaku 20 Agustus 2025].

Objeknya peraturan, bukan keputusan

Hak menguji dalam mata kuliah ini hanya menyangkut peraturan, yaitu norma yang berlaku umum dan abstrak. Ia tidak menyangkut keputusan yang konkret dan individual. Kembali ke contoh pedagang kaki lima: bila yang merugikan mereka adalah perda yang mewajibkan retribusi, jalannya adalah pengujian perda ke MA. Bila yang merugikan adalah surat keputusan bupati yang mencabut izin lapak seorang pedagang tertentu, jalannya gugatan ke Pengadilan Tata Usaha Negara, sebab surat itu keputusan tata usaha negara. Kesalahan memilih jalur ini sering membuat permohonan dinyatakan tidak dapat diterima.

Pembedaan ini punya akar teoretis. Asshiddiqie membedakan tiga jenis norma hukum yang dapat diuji: keputusan normatif yang mengatur (regeling), keputusan administratif yang menetapkan (beschikking), dan putusan hakim (vonnis). Masing-masing punya jalur sendiri. Peraturan diuji melalui judicial review, keputusan administrasi melalui peradilan tata usaha negara, dan putusan hakim melalui upaya hukum seperti banding dan kasasi [2Buku teksHukum Acara Pengujian Undang-UndangAsshiddiqie, 2010 · Sinar Grafika, Jakarta (edisi pertama terbit 2006 oleh Konstitusi Press)]. Ketika kamu belajar Hukum Administrasi Negara dan Hukum Acara PTUN, kamu akan melihat sisi beschikking itu secara lebih rinci.

Ada juga wilayah abu-abu. Peraturan kebijakan (beleidsregel) seperti surat edaran atau petunjuk teknis sering mengikat dalam praktik, padahal tidak termasuk jenis peraturan perundang-undangan. MA dalam beberapa putusan menerima pengujian surat edaran yang isinya mengatur secara umum, tetapi sikapnya tidak selalu seragam. Pelajaran praktisnya: lihat isi normanya, bukan hanya namanya.

Hak menguji dan penafsiran

Hakim yang menguji tidak sekadar membandingkan dua teks. Ia harus menafsirkan batu uji (UUD atau undang-undang) dan norma yang diuji, kemudian menilai apakah keduanya bisa diselaraskan. Karena itu pengujian selalu mengandung pilihan nilai. Inilah sebabnya putusan pengujian sering diperdebatkan secara politik, sebagaimana akan kamu lihat di Bab 4. Teknik penafsirannya dibahas lebih dalam di mata kuliah Interpretasi dan Penalaran Hukum.

Coba ingat dulu

Mengapa peraturan yang diduga bertentangan dengan peraturan lebih tinggi tetap berlaku sebelum diputus?

Jawab dalam kepala atau tulis di kertas. Setelah itu baru buka jawabannya.

Karena berlaku asas praduga keabsahan. Peraturan dibentuk oleh lembaga yang berwenang sehingga dianggap sah sampai lembaga penguji menyatakan sebaliknya. Pasal 9 UU 12/2011 memakai kata "diduga", dan hukum acara MK menegaskan undang-undang yang diuji tetap berlaku sebelum ada putusan yang menyatakannya bertentangan dengan UUD 1945. Tanpa asas ini, setiap orang bisa menolak menaati aturan hanya karena ia menilai aturan itu inkonstitusional.

Pengujian formil dan pengujian materiil

Dua pertanyaan yang berbeda

Ketika kamu menguji sebuah undang-undang, kamu bisa bertanya dua hal. Pertama, apakah undang-undang ini dibuat dengan cara yang benar? Kedua, apakah isinya bertentangan dengan UUD? Pertanyaan pertama melahirkan pengujian formil (formele toetsingsrecht), pertanyaan kedua pengujian materiil (materiele toetsingsrecht) [5Buku teksTeori dan Pengujian Peraturan Perundang-UndanganHuda dan Nazriyah, 2011 · Nusa Media, Bandung].

Pasal 2 ayat (4) dan ayat (5)Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 7 Tahun 2025[6PeraturanNaskah Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 7 Tahun 2025 (salinan bertanda tangan elektronik)PMK 7/2025 (naskah) · Arsip dokumen Mahkamah Konstitusi]

(4) Permohonan pengujian formil sebagaimana dimaksud pada ayat (2) adalah pengujian terhadap proses pembentukan undang-undang atau Perppu yang tidak memenuhi ketentuan pembentukan undang-undang atau Perppu sebagaimana dimaksud dalam UUD NRI Tahun 1945. (5) Permohonan pengujian materiil sebagaimana dimaksud pada ayat (2) adalah pengujian yang berkenaan dengan materi muatan dalam ayat, pasal, dan/atau bagian dari undang-undang atau Perppu yang dianggap bertentangan dengan UUD NRI Tahun 1945.

Pengujian formil dan pengujian materiil
Pengujian formil
  • Yang dinilai: proses pembentukan
  • Contoh dalil: tidak ada partisipasi publik, kuorum paripurna tidak terpenuhi, naskah diubah setelah persetujuan bersama
  • Akibat bila dikabulkan: seluruh UU tidak mengikat
  • Di MK: diajukan paling lama 45 hari sejak diundangkan
Pengujian materiil
  • Yang dinilai: isi ayat, pasal, atau bagian
  • Contoh dalil: pasal pidana terlalu kabur sehingga melanggar kepastian hukum
  • Akibat bila dikabulkan: hanya bagian yang diuji tidak mengikat atau dimaknai ulang
  • Di MK: tidak ada batas waktu pengajuan

Apa yang termasuk "formil"

Jimly Asshiddiqie memasukkan ke dalam pengujian formil bukan hanya prosedur dalam arti sempit, tetapi juga bentuk hukum yang dipilih, lembaga yang membentuk, dan pemberlakuannya [2Buku teksHukum Acara Pengujian Undang-UndangAsshiddiqie, 2010 · Sinar Grafika, Jakarta (edisi pertama terbit 2006 oleh Konstitusi Press)]. Contohnya: apakah materi yang seharusnya diatur undang-undang malah diatur peraturan pemerintah, apakah rancangan dibahas oleh lembaga yang tepat, atau apakah naskah yang diundangkan sama dengan yang disetujui bersama. Di MK, ukuran pengujian formil adalah UUD 1945 ditambah undang-undang yang mengatur tata cara pembentukan peraturan, karena Pasal 51A ayat (3) UU MK menentukan bahwa pemeriksaan pengujian formil didasarkan pada peraturan perundang-undangan yang mengatur tata cara pembentukan peraturan [7PeraturanUndang-Undang Nomor 8 Tahun 2011 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah KonstitusiUU 8/2011 · Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 70, Tambahan LN Nomor 5226].

Mengapa pengujian formil jarang berhasil

Selama hampir dua dekade, MK belum pernah mengabulkan pengujian formil. Dalam Putusan 27/PUU-VII/2009 tentang UU Mahkamah Agung, MK mengakui ada cacat prosedur tetapi tidak membatalkan undang-undang itu dengan pertimbangan kemanfaatan, dan sekaligus menetapkan bahwa pengujian formil harus diajukan dalam 45 hari sejak diundangkan [8Putusan pengadilanPutusan Nomor 27/PUU-VII/2009 tentang Pengujian Formil UU 3/2009 tentang Mahkamah Agung (ikhtisar putusan)Putusan MK 27/PUU-VII/2009 · Mahkamah Konstitusi, diucapkan 16 Juni 2010]. Baru pada 2021 MK menyatakan UU Cipta Kerja cacat formil dalam Putusan 91/PUU-XVIII/2020 [9Putusan pengadilanPutusan Nomor 91/PUU-XVIII/2020 tentang Pengujian Formil UU 11/2020 tentang Cipta KerjaPutusan MK 91/PUU-XVIII/2020 · Mahkamah Konstitusi, diucapkan 25 November 2021]. Data 2025 menunjukkan pola yang sama: dari 263 putusan pengujian, hanya 14 yang berupa pengujian formil murni dan tidak satu pun dikabulkan [10Data atau dokumen resmiMahkamah Konstitusi dalam Angka 2025MK, 2026b · Mahkamah Konstitusi RI].

Coba ingat dulu

Seorang mahasiswa menguji UU X karena rapat paripurna yang menyetujuinya hanya dihadiri sedikit anggota DPR. Pengujian apa yang ia ajukan dan apa akibatnya bila dikabulkan?

Jawab dalam kepala atau tulis di kertas. Setelah itu baru buka jawabannya.

Ia mengajukan pengujian formil karena yang dipersoalkan adalah proses pembentukan, bukan isi pasal. Bila dikabulkan, menurut Pasal 66 PMK 7/2025 MK menyatakan pembentukan undang-undang itu tidak memenuhi ketentuan UUD 1945 dan undang-undang tersebut tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat secara keseluruhan. Ia harus mengajukannya paling lama 45 hari sejak UU X diundangkan.

Siapa yang menguji: tiga jalur pengujian

Judicial, executive, dan legislative review

Hak menguji dapat diberikan kepada lembaga yang berbeda. Bila diberikan kepada pengadilan disebut judicial review, bila kepada pemerintah disebut executive review, dan bila kepada lembaga pembentuk undang-undang disebut legislative review [2Buku teksHukum Acara Pengujian Undang-UndangAsshiddiqie, 2010 · Sinar Grafika, Jakarta (edisi pertama terbit 2006 oleh Konstitusi Press), 5Buku teksTeori dan Pengujian Peraturan Perundang-UndanganHuda dan Nazriyah, 2011 · Nusa Media, Bandung].

Tiga jalur pengujian peraturan
AspekJudicial reviewExecutive reviewLegislative review
PelakuPengadilan (MK, MA)Pemerintah atasan (Presiden, menteri, gubernur)Pembentuk peraturan (DPR bersama Presiden, DPRD bersama kepala daerah)
UkuranHukum: kesesuaian dengan norma lebih tinggiHukum dan kebijakan: kepentingan umum, kesusilaan, peraturan lebih tinggiPolitik dan kebutuhan: pilihan kebijakan pembentuk
Bentuk hasilPutusan pengadilanKeputusan pembatalan atau evaluasiUndang-undang atau peraturan perubahan atau pencabutan
Contoh di IndonesiaPengujian UU di MK, hak uji materiil di MAPembatalan perkada oleh gubernur atau menteriRevisi UU setelah putusan MK, pemantauan dan peninjauan UU
Diolah dari Asshiddiqie (2010) dan Huda dan Nazriyah (2011). Executive review atas perda dibatasi oleh Putusan MK 137/PUU-XIII/2015 dan 56/PUU-XIV/2016 (Bab 5).

Ketiganya tidak saling meniadakan. Pembentuk undang-undang selalu dapat mengubah atau mencabut undang-undangnya sendiri, dan UU 12/2011 setelah perubahan 2019 bahkan mewajibkan pemantauan dan peninjauan undang-undang yang sudah berlaku. Yang dibatasi konstitusi adalah siapa yang boleh menyatakan sebuah norma tidak sah atas dasar bertentangan dengan norma lebih tinggi.

Review dan preview

Pembedaan lain menyangkut waktu. Review menguji peraturan yang sudah berlaku. Preview menguji rancangan sebelum diundangkan. Prancis memakai model preview: Conseil constitutionnel memeriksa rancangan undang-undang sebelum diundangkan [11Buku teksModel-Model Pengujian Konstitusional di Berbagai NegaraAsshiddiqie, 2005 · Konstitusi Press, Jakarta (terbit ulang Sinar Grafika, 2010)]. Indonesia menganut judicial review, bukan judicial preview: MK hanya menguji undang-undang yang sudah diundangkan. Namun executive preview dikenal untuk perda, yaitu evaluasi rancangan perda tertentu (APBD, pajak daerah, tata ruang) oleh pemerintah pusat atau gubernur sebelum ditetapkan [12PeraturanUndang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan DaerahUU 23/2014 · Lembaran Negara RI Tahun 2014 Nomor 244, beberapa kali diubah].

Judicial review dan constitutional review

Dua istilah ini sering dipakai bergantian, padahal berbeda. Constitutional review menunjuk pada pengujian konstitusionalitas, terhadap konstitusi, siapa pun pelakunya. Judicial review menunjuk pada pelakunya, yaitu pengadilan, apa pun batu ujinya [11Buku teksModel-Model Pengujian Konstitusional di Berbagai NegaraAsshiddiqie, 2005 · Konstitusi Press, Jakarta (terbit ulang Sinar Grafika, 2010)]. Pengujian UU oleh MK adalah keduanya sekaligus. Pengujian peraturan menteri oleh MA adalah judicial review tetapi bukan constitutional review, karena batu ujinya undang-undang.

Coba ingat dulu

DPR dan Presiden mengubah sebuah pasal undang-undang setelah MK menyatakannya inkonstitusional. Jalur pengujian apa yang sedang terjadi?

Jawab dalam kepala atau tulis di kertas. Setelah itu baru buka jawabannya.

Itu legislative review: pembentuk undang-undang meninjau dan mengubah produknya sendiri. Putusan MK (judicial review) sudah lebih dulu menghilangkan kekuatan mengikat pasal itu. Perubahan oleh DPR dan Presiden adalah tindak lanjut sebagaimana dimaksud Pasal 10 ayat (1) huruf d UU 12/2011, yang menjadikan tindak lanjut putusan MK sebagai materi muatan undang-undang.

Sejarah di dunia: dari Marbury sampai Kelsen

Model Amerika: setiap pengadilan boleh menguji

Konstitusi Amerika Serikat 1787 tidak secara tegas memberi pengadilan wewenang menguji undang-undang. Wewenang itu lahir dari putusan. Pada 1803 Mahkamah Agung AS di bawah Ketua John Marshall memutus perkara William Marbury melawan Menteri Luar Negeri James Madison. Mahkamah menyatakan bahwa ketentuan Judiciary Act 1789 yang memperluas yurisdiksi asli Mahkamah Agung bertentangan dengan konstitusi, sehingga tidak dapat diterapkan [13Putusan pengadilanMarbury v. Madison, 5 U.S. (1 Cranch) 137Marbury v. Madison, 1803 · Diputus 24 Februari 1803].

Studi kasusMahkamah Agung Amerika Serikat, 5 U.S. 137, diputus 24 Februari 1803

Marbury v. Madison[13Putusan pengadilanMarbury v. Madison, 5 U.S. (1 Cranch) 137Marbury v. Madison, 1803 · Diputus 24 Februari 1803]

  1. Fakta
    Menjelang akhir masa jabatannya, Presiden John Adams mengangkat William Marbury sebagai hakim perdamaian di District of Columbia. Surat pengangkatannya sudah ditandatangani dan dicap, tetapi belum diserahkan ketika Thomas Jefferson menjabat presiden. Menteri Luar Negeri yang baru, James Madison, menolak menyerahkannya. Marbury langsung memohon kepada Mahkamah Agung agar memerintahkan Madison menyerahkan surat itu (writ of mandamus) berdasarkan Judiciary Act 1789.
  2. Masalah hukum
    Apakah Mahkamah Agung berwenang mengeluarkan perintah itu, padahal undang-undang yang memberinya wewenang memperluas yurisdiksi asli Mahkamah Agung melampaui yang ditentukan konstitusi?
  3. Putusan dan alasannya
    Marshall menyatakan Marbury berhak atas surat pengangkatannya, tetapi Mahkamah Agung tidak berwenang mengeluarkan perintah karena ketentuan Judiciary Act yang menjadi dasarnya bertentangan dengan konstitusi. Undang-undang yang bertentangan dengan konstitusi tidak dapat menjadi hukum, dan pengadilan wajib memperhatikan konstitusi ketika memutus perkara.
  4. Pelajaran
    Putusan ini melahirkan judicial review model Amerika: wewenang menguji tidak perlu ditulis tegas karena melekat pada tugas hakim menerapkan hukum, dan konstitusi adalah hukum tertinggi. Model ini tersebar (setiap pengadilan boleh mengesampingkan undang-undang dalam perkara konkret) dan putusan Mahkamah Agung mengikat melalui preseden.

Model Eropa: satu mahkamah khusus

Hans Kelsen tidak setuju jika setiap hakim boleh mengesampingkan undang-undang. Menurutnya cara itu menimbulkan ketidakpastian karena pengadilan yang berbeda bisa menilai berbeda. Ia mengusulkan satu organ khusus yang berwenang membatalkan undang-undang inkonstitusional dengan akibat berlaku umum [14Jurnal ilmiahJudicial Review of Legislation: A Comparative Study of the Austrian and the American ConstitutionKelsen, 1942 · The Journal of Politics 4(2):183-200]. Gagasan ini diwujudkan dalam Konstitusi Austria 1920 yang membentuk Mahkamah Konstitusi (Verfassungsgerichtshof), dan Kelsen sendiri menjadi salah satu hakimnya. Kelsen menyebut lembaga seperti ini sebagai "legislator negatif": ia tidak membuat undang-undang, tetapi dapat meniadakannya [1Buku teksGeneral Theory of Law and StateKelsen, 1945 · Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts]. Istilah ini akan kamu temui lagi di Bab 4.

Model tersebar dan model terpusat
AspekModel tersebar (Amerika)Model terpusat (Eropa, Kelsen)
Siapa mengujiSemua pengadilan, puncaknya Mahkamah AgungSatu mahkamah konstitusi khusus
Cara pengujianDalam perkara konkret (insidental)Dapat secara abstrak, tanpa sengketa konkret
Akibat putusanUndang-undang dikesampingkan dalam perkara itu, mengikat lewat presedenNorma dibatalkan dan berlaku umum (erga omnes)
Contoh negaraAmerika Serikat, JepangAustria, Jerman, Korea Selatan, Indonesia
Diolah dari Kelsen (1942) dan Asshiddiqie (2005).

Setelah Perang Dunia II, model terpusat menyebar ke Jerman (1951), Italia, lalu Spanyol dan Portugal setelah kejatuhan rezim otoriter, dan gelombang negara demokrasi baru di Eropa Timur, Asia, dan Afrika. Jimly Asshiddiqie mencatat sedikitnya 78 negara telah memiliki mahkamah konstitusi pada 2005 dan memetakan sepuluh model kelembagaan pengujian konstitusional [11Buku teksModel-Model Pengujian Konstitusional di Berbagai NegaraAsshiddiqie, 2005 · Konstitusi Press, Jakarta (terbit ulang Sinar Grafika, 2010)].

Sejarah di Indonesia: dari usul Yamin sampai MK 2003

Perdebatan 1945

Gagasan pengujian undang-undang sudah muncul saat UUD 1945 dirancang. Dalam sidang BPUPK, Muhammad Yamin mengusulkan agar Balai Agung (Mahkamah Agung) berwenang membanding undang-undang dengan hukum adat, syariat, dan UUD. Soepomo menolak. Alasannya, UUD yang dirancang tidak menganut pemisahan kekuasaan secara ketat, dan Indonesia belum memiliki cukup ahli hukum untuk menjalankan pengujian itu [2Buku teksHukum Acara Pengujian Undang-UndangAsshiddiqie, 2010 · Sinar Grafika, Jakarta (edisi pertama terbit 2006 oleh Konstitusi Press), 5Buku teksTeori dan Pengujian Peraturan Perundang-UndanganHuda dan Nazriyah, 2011 · Nusa Media, Bandung]. Pandangan Soepomo yang menang, sehingga UUD 1945 asli tidak mengenal pengujian undang-undang.

Hak uji Mahkamah Agung yang terbatas

Pada masa Orde Baru, pengujian hanya dikenal untuk peraturan di bawah undang-undang. UU 14/1970 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman memberi MA wewenang menyatakan tidak sah peraturan di bawah undang-undang, tetapi praktis hanya dalam pemeriksaan kasasi. MA kemudian mengatur tata caranya melalui Perma 1/1993, yang diganti Perma 1/1999, Perma 1/2004, dan akhirnya Perma 1/2011 yang masih berlaku [15PeraturanPeraturan Mahkamah Agung Nomor 1 Tahun 2011 tentang Hak Uji MateriilPerma 1/2011 · Ditetapkan 30 Mei 2011; mencabut Perma 1/1993, 1/1999, dan 1/2004]. Undang-undang sendiri tetap tidak dapat diuji oleh siapa pun.

Reformasi: MPR sebagai penguji, lalu MK

Reformasi membuka perdebatan baru. TAP MPR III/MPR/2000 menyatakan MPR berwenang menguji undang-undang terhadap UUD dan Ketetapan MPR, sedangkan MA menguji peraturan di bawah undang-undang [16PeraturanKetetapan MPR Nomor III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undanganTAP MPR III/MPR/2000 · Ditetapkan 18 Agustus 2000 (JDIH Mahkamah Agung)]. Ini bentuk legislative review yang aneh karena MPR beranggotakan DPR, lembaga yang ikut membentuk undang-undang. Ketentuan itu tidak pernah benar-benar dijalankan.

Perubahan Ketiga UUD 1945 (2001) memilih model terpusat: dibentuk Mahkamah Konstitusi dengan wewenang menguji undang-undang terhadap UUD, di samping MA yang menguji peraturan di bawah undang-undang. Aturan Peralihan Pasal III UUD 1945 memerintahkan MK dibentuk paling lambat 17 Agustus 2003, dan sebelum itu kewenangannya dijalankan MA [17PeraturanUndang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (dengan Perubahan Pertama sampai Keempat, 1999-2002)UUD 1945 · JDIH BPK].

Pasal 24C ayat (1)UUD 1945[17PeraturanUndang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (dengan Perubahan Pertama sampai Keempat, 1999-2002)UUD 1945 · JDIH BPK]

Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar, memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar, memutus pembubaran partai politik, dan memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum.

Perjalanan pengujian peraturan di Indonesia
  1. 1945
    Usul Yamin ditolak
    BPUPK tidak memasukkan pengujian undang-undang ke dalam UUD 1945.
  2. 1970
    UU 14/1970
    MA berwenang menyatakan tidak sah peraturan di bawah undang-undang dalam tingkat kasasi.
  3. 1993
    Perma 1/1993
    MA mulai mengatur tata cara hak uji materiil.
  4. 2000
    TAP MPR III/MPR/2000
    MPR diberi wewenang menguji UU; MA menguji peraturan di bawah UU.
  5. 2001
    Perubahan Ketiga UUD 1945
    Pasal 24A dan 24C membagi wewenang pengujian antara MA dan MK.
  6. 13 Agustus 2003
    UU 24/2003 diundangkan
    MK terbentuk dan mulai bekerja pada bulan yang sama.
  7. 2011
    UU 8/2011 dan Perma 1/2011
    UU MK diubah; MA menetapkan Perma hak uji materiil yang masih berlaku.
  8. 20 Agustus 2025
    PMK 7/2025
    Hukum acara pengujian UU terbaru menggantikan PMK 2/2021.

Mengapa akhirnya dibentuk lembaga baru

Ada beberapa alasan mengapa perumus perubahan UUD tidak sekadar menambah wewenang MA. Pertama, pengalaman Orde Baru menunjukkan banyak undang-undang yang membatasi hak warga tidak pernah bisa dipersoalkan, sehingga dibutuhkan lembaga yang sungguh-sungguh menjaga supremasi konstitusi. Kedua, MA sudah dibebani puluhan ribu perkara kasasi setiap tahun, sementara pengujian undang-undang menuntut pemeriksaan terbuka yang panjang. Ketiga, krisis pemberhentian Presiden Abdurrahman Wahid pada 2001 menunjukkan perlunya forum hukum untuk perkara ketatanegaraan, seperti pemakzulan dan sengketa kewenangan lembaga negara. Pilihan model terpusat juga sejalan dengan tradisi hukum Eropa kontinental yang diwarisi Indonesia [11Buku teksModel-Model Pengujian Konstitusional di Berbagai NegaraAsshiddiqie, 2005 · Konstitusi Press, Jakarta (terbit ulang Sinar Grafika, 2010)].

Saldi Isra mencatat bahwa kehadiran MK menggeser keseimbangan legislasi. Sebelum 2003 undang-undang praktis hanya ditentukan DPR dan Presiden. Setelah 2003 setiap undang-undang bisa diuji oleh warga negara biasa, sehingga pembentuk undang-undang harus memperhitungkan konstitusionalitas sejak tahap perancangan [18Buku teksPergeseran Fungsi Legislasi: Menguatnya Model Legislasi Parlementer dalam Sistem Presidensial IndonesiaIsra, 2010 · Rajawali Pers, Jakarta]. Dari sinilah muncul ungkapan bahwa MK adalah "pengawal konstitusi" (the guardian of the constitution) dan sekaligus "penafsir akhir konstitusi".

Perubahan UU MK sampai sekarang

UU 24/2003 telah diubah tiga kali: UU 8/2011, Perppu 1/2013 yang ditetapkan menjadi UU 4/2014, dan UU 7/2020 [7PeraturanUndang-Undang Nomor 8 Tahun 2011 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah KonstitusiUU 8/2011 · Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 70, Tambahan LN Nomor 5226, 19PeraturanUndang-Undang Nomor 4 Tahun 2014 tentang Penetapan Perppu Nomor 1 Tahun 2013 tentang Perubahan Kedua atas UU 24/2003 tentang Mahkamah Konstitusi menjadi Undang-UndangUU 4/2014 · Lembaran Negara RI Tahun 2014 Nomor 5, 20PeraturanUndang-Undang Nomor 7 Tahun 2020 tentang Perubahan Ketiga atas UU 24/2003 tentang Mahkamah KonstitusiUU 7/2020 · Lembaran Negara RI Tahun 2020 Nomor 216, Tambahan LN Nomor 6554]. Perubahan kedua istimewa karena dibatalkan seluruhnya oleh MK sendiri dalam Putusan 1-2/PUU-XII/2014, sehingga UU 24/2003 jo. UU 8/2011 berlaku kembali [21Putusan pengadilanPutusan Nomor 1-2/PUU-XII/2014 tentang pengujian UU 4/2014Putusan MK 1-2/PUU-XII/2014 · Mahkamah Konstitusi, diucapkan 13 Februari 2014]. RUU perubahan keempat sudah disetujui di tingkat I pada Mei 2024 dan dioper ke DPR periode 2024 sampai 2029, tetapi sampai pertengahan 2025 belum disahkan dalam rapat paripurna dan dikritik karena membuka jalan evaluasi hakim oleh lembaga pengusul [22Artikel atau ulasanPimpinan DPR: Revisi UU MK Tinggal Disahkan di ParipurnaKompas, 2025 · kompas.id, 8 Juli 2025, 23Artikel atau ulasanStop Upaya Melumpuhkan Mahkamah KonstitusiPSHK, 2024 · pshk.or.id, 15 Mei 2024]. Per November 2026, perubahan terakhir yang berlaku adalah UU 7/2020.

Peta pengujian peraturan di Indonesia hari ini

Setelah perubahan UUD 1945, pengujian peraturan di Indonesia terbagi dua (dual system): MK menguji undang-undang terhadap UUD, MA menguji peraturan di bawah undang-undang terhadap undang-undang [17PeraturanUndang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (dengan Perubahan Pertama sampai Keempat, 1999-2002)UUD 1945 · JDIH BPK, 24PeraturanUndang-Undang Nomor 48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan KehakimanUU 48/2009 · Lembaran Negara RI Tahun 2009 Nomor 157]. Peta ini mengikuti hierarki peraturan.

Siapa menguji apa

Pilih satu tingkat untuk melihat penjelasannya. Makin ke atas, makin tinggi kedudukannya.

Dasar: Pasal 24A ayat (1) dan 24C ayat (1) UUD 1945, Pasal 7, 8, dan 9 UU 12/2011.

Bolehkah hakim biasa mengesampingkan undang-undang?

Di Amerika Serikat seorang hakim pengadilan negeri boleh menolak menerapkan undang-undang yang ia anggap inkonstitusional. Di Indonesia tidak. Hakim pengadilan negeri yang memeriksa perkara pidana wajib menerapkan undang-undang yang berlaku, karena wewenang menyatakan undang-undang bertentangan dengan UUD ada pada MK saja. Yang bisa dilakukan terdakwa atau penasihat hukumnya adalah mengajukan permohonan pengujian ke MK secara terpisah, dengan dirinya sebagai pemohon perorangan.

Sejumlah negara dengan model terpusat, seperti Jerman dan Korea Selatan, mengenal mekanisme pertanyaan konstitusional (constitutional question): hakim biasa yang ragu atas konstitusionalitas undang-undang dapat menunda perkara dan meminta mahkamah konstitusi memutusnya lebih dulu. Indonesia belum mengenal mekanisme ini, begitu pula pengaduan konstitusional (constitutional complaint) atas tindakan pejabat yang melanggar hak konstitusional. Akibatnya, warga yang dirugikan oleh penerapan undang-undang yang keliru, bukan oleh normanya, tidak bisa membawa perkaranya ke MK. MK sendiri berkali-kali menolak permohonan yang sebenarnya mempersoalkan penerapan norma, bukan konstitusionalitas norma, sebuah pola yang akan kamu temui di Bab 2.

Sistem ganda ini dikritik. Janpatar Simamora menunjukkan risiko putusan yang tidak sinkron: MA bisa menilai peraturan pemerintah sesuai dengan undang-undang, padahal undang-undangnya sendiri sedang dinilai inkonstitusional oleh MK [25Jurnal ilmiahAnalisa Yuridis terhadap Model Kewenangan Judicial Review di IndonesiaSimamora, 2014 · Mimbar Hukum 25(3)]. Untuk mengurangi masalah ini, Pasal 55 UU MK mewajibkan pengujian di MA ditunda bila undang-undang batu ujinya sedang diuji di MK (Bab 5). Sebagian ahli mengusulkan agar seluruh pengujian disatukan di MK, tetapi gagasan itu memerlukan perubahan UUD.

Keliru
Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 membatasi MK pada pengujian undang-undang (dan Perppu). Peraturan di bawah undang-undang diuji MA menurut Pasal 24A ayat (1).
Keliru
UU tetap berlaku sampai ada putusan yang menyatakannya bertentangan dengan UUD 1945 (Pasal 70 PMK 7/2025).
Sebagian benar
Istilahnya sama, tetapi pengujian UU di Indonesia mengikuti model terpusat ala Kelsen: hanya MK yang berwenang, pengujian bersifat abstrak, dan putusannya berlaku umum.

Tebak dulu benar atau keliru, baru buka jawabannya.

Latihan

Soal 1 dari 7
Seorang dosen menilai UU Y bertentangan dengan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945 karena rumusan pidananya kabur. Pengujian apa yang tepat dan ke lembaga mana?
Soal 2 dari 7
Model pengujian yang memungkinkan setiap pengadilan mengesampingkan undang-undang inkonstitusional dalam perkara konkret dikenal sebagai model...
Soal 3 dari 7
Mengapa Soepomo menolak usul Muhammad Yamin dalam sidang BPUPK?
Soal 4 dari 7
Kabupaten Z menyerahkan rancangan perda pajak daerah kepada gubernur untuk dievaluasi sebelum ditetapkan. Mekanisme ini termasuk...
Soal 5 dari 7
Pernyataan mana yang benar tentang perubahan UU MK?
Soal 6 dari 7
Pengujian peraturan menteri terhadap undang-undang oleh MA paling tepat disebut...
Soal 7 dari 7
Siapa yang menyebut mahkamah konstitusi sebagai "legislator negatif"?
Terjawab 0 dari 7. Pilih jawaban untuk melihat penjelasannya.
Ringkasan bab
  1. Hak menguji (toetsingsrecht) adalah kewenangan menilai kesesuaian peraturan dengan peraturan yang lebih tinggi, berdasar asas lex superior dan teori jenjang norma Kelsen.
  2. Pengujian formil menilai proses pembentukan dan berakibat seluruh UU tidak mengikat; pengujian materiil menilai isi ayat, pasal, atau bagian.
  3. Menurut pelakunya ada judicial, executive, dan legislative review; menurut waktunya ada review dan preview.
  4. Marbury v. Madison (1803) melahirkan model tersebar; Kelsen dan Konstitusi Austria 1920 melahirkan model terpusat yang diikuti Indonesia.
  5. Usul Yamin ditolak pada 1945; MA lama hanya menguji peraturan di bawah UU; TAP MPR III/2000 sempat memberi MPR wewenang menguji UU.
  6. Perubahan Ketiga UUD 1945 membagi pengujian: MK menguji UU terhadap UUD (Pasal 24C), MA menguji peraturan di bawah UU (Pasal 24A).
  7. UU MK terakhir diubah dengan UU 7/2020; hukum acara pengujian UU kini diatur PMK 7/2025 yang berlaku sejak 20 Agustus 2025.

Kartu hafalan bab ini

Balik setiap kartu setelah kamu mencoba menjawab dalam kepala. Kartu yang kamu nilai “ingat” akan muncul lagi setelah jeda yang makin panjang, jadi yang sudah melekat tidak menghabiskan waktumu.

Latihan mengingat berjeda
Bab 1: Konsep dan sejarah pengujian peraturan
Dikuasai: 0 dari 8 kartuSpasi untuk membalik, angka 1 sampai 3 untuk menilai.

Sumber bab ini

Setiap angka di dalam kurung siku merujuk ke daftar ini. Peraturan dan putusan adalah sumber primer; buku teks dan jurnal dipakai untuk doktrin, penjelasan, dan perdebatan akademik.

  1. 1
    Hans Kelsen (1945). General Theory of Law and State. Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts.
    Buku teks
    Teori jenjang norma dan pembatalan undang-undang inkonstitusional oleh organ khusus.
  2. 2
    Jimly Asshiddiqie (2010). Hukum Acara Pengujian Undang-Undang. Sinar Grafika, Jakarta (edisi pertama terbit 2006 oleh Konstitusi Press).
    Buku teks
    Pengujian norma, review dan preview, objek, pemohon, pembuktian, dan putusan.
  3. 3
    Republik Indonesia (2011). Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 82; diubah dengan UU 15/2019 dan UU 13/2022.
    Peraturanperaturan.bpk.go.id
    Hierarki (Pasal 7), pembagian pengujian MK dan MA (Pasal 9), tindak lanjut putusan MK (Pasal 10).
  4. 4
    Mahkamah Konstitusi RI (2025). Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 7 Tahun 2025 tentang Tata Beracara dalam Perkara Pengujian Undang-Undang. Ditetapkan dan berlaku 20 Agustus 2025.
    Peraturanperaturan.bpk.go.id
    Hukum acara pengujian UU yang berlaku: objek, para pihak, tahapan, alat bukti, amar, dan ketetapan.
  5. 5
    Ni'matul Huda dan R. Nazriyah (2011). Teori dan Pengujian Peraturan Perundang-Undangan. Nusa Media, Bandung.
    Buku teks
    Teori pengujian dan praktik pengujian di MK, MA, dan oleh pemerintah.
  6. 6
    Mahkamah Konstitusi RI (2025). Naskah Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 7 Tahun 2025 (salinan bertanda tangan elektronik). Arsip dokumen Mahkamah Konstitusi.
    Peraturanarsipds.mkri.id
    Naskah lengkap yang dikutip pasal demi pasal dalam bab hukum acara.
  7. 7
    Republik Indonesia (2011). Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2011 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi. Lembaran Negara RI Tahun 2011 Nomor 70, Tambahan LN Nomor 5226.
    Peraturanperaturan.bpk.go.id
    Penjelasan Pasal 10 (final and binding), Pasal 45A, 50A, 51A, 57 ayat (2a), 59, dan 60.
  8. 8
    Mahkamah Konstitusi RI (2010). Putusan Nomor 27/PUU-VII/2009 tentang Pengujian Formil UU 3/2009 tentang Mahkamah Agung (ikhtisar putusan). Mahkamah Konstitusi, diucapkan 16 Juni 2010.
    Putusan pengadilanmkri.id
    Tenggang 45 hari pengujian formil; UU cacat prosedur tidak dibatalkan demi kemanfaatan.
  9. 9
    Mahkamah Konstitusi RI (2021). Putusan Nomor 91/PUU-XVIII/2020 tentang Pengujian Formil UU 11/2020 tentang Cipta Kerja. Mahkamah Konstitusi, diucapkan 25 November 2021.
    Putusan pengadilanmkri.id
    Inkonstitusional bersyarat; tenggat dua tahun; partisipasi bermakna.
  10. 10
    Mahkamah Konstitusi RI (2026). Mahkamah Konstitusi dalam Angka 2025. Mahkamah Konstitusi RI.
    Data atau dokumen resmis.mkri.id
    Rincian 263 putusan PUU 2025 menurut jenis pengujian, amar bersyarat, dan lama penyelesaian.
  11. 11
    Jimly Asshiddiqie (2005). Model-Model Pengujian Konstitusional di Berbagai Negara. Konstitusi Press, Jakarta (terbit ulang Sinar Grafika, 2010).
    Buku teks
    Sejarah dan model kelembagaan constitutional review, dari Amerika Serikat sampai Eropa.
  12. 12
    Republik Indonesia (2014). Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Lembaran Negara RI Tahun 2014 Nomor 244, beberapa kali diubah.
    Peraturanperaturan.bpk.go.id
    Evaluasi rancangan perda dan Pasal 251 tentang pembatalan perda dan perkada.
  13. 13
    Supreme Court of the United States (1803). Marbury v. Madison, 5 U.S. (1 Cranch) 137. Diputus 24 Februari 1803.
    Putusan pengadilansupreme.justia.com
    Pengadilan berwenang mengesampingkan undang-undang yang bertentangan dengan konstitusi.
  14. 14
    Hans Kelsen (1942). Judicial Review of Legislation: A Comparative Study of the Austrian and the American Constitution. The Journal of Politics 4(2):183-200.
    Jurnal ilmiahdoi:10.2307/2125770
    Perbandingan model terpusat Austria dan model tersebar Amerika.
  15. 15
    Mahkamah Agung RI (2011). Peraturan Mahkamah Agung Nomor 1 Tahun 2011 tentang Hak Uji Materiil. Ditetapkan 30 Mei 2011; mencabut Perma 1/1993, 1/1999, dan 1/2004.
    Peraturanjdih.mahkamahagung.go.id
    Hukum acara hak uji materiil yang masih berlaku per November 2026.
  16. 16
    Majelis Permusyawaratan Rakyat (2000). Ketetapan MPR Nomor III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan. Ditetapkan 18 Agustus 2000 (JDIH Mahkamah Agung).
    Peraturanjdih.mahkamahagung.go.id
    Pasal 5: MPR berwenang menguji UU terhadap UUD dan TAP MPR; MA menguji peraturan di bawah UU.
  17. 17
    Republik Indonesia (1945). Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (dengan Perubahan Pertama sampai Keempat, 1999-2002). JDIH BPK.
    Peraturanperaturan.bpk.go.id
    Pasal 1 ayat (3), 22A, 24A ayat (1), 24C ayat (1), dan Aturan Peralihan Pasal III.
  18. 18
    Saldi Isra (2010). Pergeseran Fungsi Legislasi: Menguatnya Model Legislasi Parlementer dalam Sistem Presidensial Indonesia. Rajawali Pers, Jakarta.
    Buku teks
    Relasi pembentuk UU dan MK dalam checks and balances.
  19. 19
    Republik Indonesia (2014). Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2014 tentang Penetapan Perppu Nomor 1 Tahun 2013 tentang Perubahan Kedua atas UU 24/2003 tentang Mahkamah Konstitusi menjadi Undang-Undang. Lembaran Negara RI Tahun 2014 Nomor 5.
    Peraturanperaturan.bpk.go.id
    Perubahan kedua UU MK yang dibatalkan seluruhnya oleh Putusan 1-2/PUU-XII/2014.
  20. 20
    Republik Indonesia (2020). Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2020 tentang Perubahan Ketiga atas UU 24/2003 tentang Mahkamah Konstitusi. Lembaran Negara RI Tahun 2020 Nomor 216, Tambahan LN Nomor 6554.
    Peraturanperaturan.bpk.go.id
    Perubahan terakhir UU MK yang berlaku per November 2026: syarat usia dan masa jabatan hakim konstitusi.
  21. 21
    Mahkamah Konstitusi RI (2014). Putusan Nomor 1-2/PUU-XII/2014 tentang pengujian UU 4/2014. Mahkamah Konstitusi, diucapkan 13 Februari 2014.
    Putusan pengadilans.mkri.id
    UU penetapan Perppu MK dibatalkan seluruhnya; UU 24/2003 jo. UU 8/2011 berlaku kembali.
  22. 22
    Nikolaus Harbowo (Kompas) (2025). Pimpinan DPR: Revisi UU MK Tinggal Disahkan di Paripurna. kompas.id, 8 Juli 2025.
    Artikel atau ulasankompas.id
    Status RUU perubahan keempat UU MK yang belum disahkan.
  23. 23
    Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia (2024). Stop Upaya Melumpuhkan Mahkamah Konstitusi. pshk.or.id, 15 Mei 2024.
    Artikel atau ulasanpshk.or.id
    Kritik prosedural dan substansi RUU perubahan keempat UU MK.
  24. 24
    Republik Indonesia (2009). Undang-Undang Nomor 48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman. Lembaran Negara RI Tahun 2009 Nomor 157.
    Peraturanperaturan.bpk.go.id
    Pasal 20 ayat (2) huruf b dan Pasal 29 ayat (1): kewenangan pengujian MA dan MK.
  25. 25
    Janpatar Simamora (2014). Analisa Yuridis terhadap Model Kewenangan Judicial Review di Indonesia. Mimbar Hukum 25(3).
    Jurnal ilmiahdoi:10.22146/jmh.16079
    Kritik pemisahan kewenangan pengujian antara MK dan MA.

Selesai mempelajari bab 1? Tandai agar progresmu terlihat di menu. Tersimpan di peramban ini saja.