Bentuk negara, bentuk pemerintahan, dan sistem pemerintahan

Bentuk negara dan pemerintahan

Pilih satu cabang untuk menyorotnya. Coba jelaskan setiap cabang dengan kata-katamu sendiri sebelum membaca lebih lanjut.

Di Yogyakarta, gubernurnya tidak dipilih lewat pilkada. Jabatan itu diisi Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta, berdasarkan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta [1]. Di Aceh, ada partai politik lokal dan qanun yang memuat aturan syariat. Di Papua, ada Majelis Rakyat Papua. Apakah ini berarti Indonesia sebenarnya negara federal yang menyamar, atau republik yang menyimpan kerajaan di dalamnya?

Jawabannya bergantung pada tiga konsep yang sering tertukar di ruang ujian: bentuk negara (bagaimana kekuasaan dibagi antara pusat dan daerah), bentuk pemerintahan (bagaimana kepala negara ditentukan), dan sistem pemerintahan (bagaimana hubungan antara eksekutif dan legislatif). Indonesia, menurut Pasal 1 ayat (1) UUD 1945, adalah negara kesatuan (bentuk negara) yang berbentuk republik (bentuk pemerintahan), dan setelah perubahan UUD menganut sistem presidensial (sistem pemerintahan).

Di Bab 2 kamu sudah melihat klasifikasi pemerintahan Aristoteles dan Polybius. Bab ini menyusun klasifikasi modern yang dipakai konstitusi-konstitusi sekarang, lalu menelusuri perjalanan Indonesia yang pernah mencoba hampir semua variasi dalam lima belas tahun pertama kemerdekaannya. Materi ini akan kamu temui lagi secara rinci di Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara.

Tiga konsep yang sering tertukar

Konsep	Pertanyaan yang dijawab	Pilihan utama	Indonesia
Bentuk negara (susunan negara)	Apakah ada negara di dalam negara? Bagaimana kekuasaan dibagi secara vertikal?	Kesatuan, federasi (konfederasi bukan negara)	Negara kesatuan
Bentuk pemerintahan	Bagaimana kepala negara ditentukan?	Monarki, republik	Republik
Sistem pemerintahan	Bagaimana hubungan eksekutif dan legislatif?	Parlementer, presidensial, semi-presidensial, kolegial	Presidensial

Sebagian buku ajar memakai istilah bentuk negara untuk monarki dan republik. Pembedaan dalam tabel ini mengikuti rumusan Pasal 1 ayat (1) UUD 1945.

Bentuk negara: kesatuan, federasi, dan konfederasi

Negara kesatuan

Negara kesatuan (unitary state, eenheidsstaat) adalah negara yang tidak tersusun dari beberapa negara. Hanya ada satu pemerintah pusat yang memegang kekuasaan tertinggi, dan daerah-daerah memperoleh kewenangannya dari pusat. C.F. Strong menyebut dua ciri pokoknya: supremasi lembaga perwakilan pusat dan tidak adanya badan-badan berdaulat lain di bawahnya [2, 3].

Negara kesatuan dibedakan lagi menjadi dua [4]:

Sentralisasi: semua urusan diatur dan diurus pusat; daerah hanya menjalankan perintah.
Desentralisasi: daerah diberi wewenang mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri (otonomi), tetapi wewenang itu berasal dari pusat dan dapat diubah oleh pusat melalui undang-undang.

Masing-masing varian punya kelebihan dan kekurangan. Sentralisasi menjamin keseragaman dan memudahkan koordinasi, tetapi lambat merespons kebutuhan daerah yang berbeda-beda dan menumpuk beban di ibu kota. Desentralisasi mendekatkan pemerintahan kepada rakyat dan memberi ruang bagi kekhasan daerah, tetapi berisiko melahirkan ketimpangan antardaerah dan "raja-raja kecil" bila pengawasan lemah. Hampir semua negara kesatuan modern memilih jalan tengah: desentralisasi yang disertai pengawasan dan pembinaan dari pusat.

Negara federasi

Negara federasi (federal state, bondsstaat) tersusun dari beberapa negara bagian yang semula atau secara konseptual berdiri sendiri, lalu bergabung dan menyerahkan sebagian kekuasaannya kepada pemerintah federal. Amerika Serikat, Jerman, India, Brasil, Australia, dan Malaysia adalah contohnya. Konstitusi federal biasanya merinci kewenangan pemerintah federal, sedangkan sisanya (kewenangan residu) tetap pada negara bagian [2, 4].

Negara federal biasanya lahir dari dua jalan. Ada federasi yang terbentuk karena negara-negara yang semula merdeka memutuskan bersatu, seperti tiga belas bekas koloni Inggris yang membentuk Amerika Serikat. Ada pula federasi yang lahir karena negara kesatuan yang sangat beragam memilih membagi kekuasaannya, seperti Belgia yang berubah menjadi federal secara bertahap sejak 1970-an. Federasi cocok untuk negara yang luas dan majemuk, tetapi membutuhkan biaya koordinasi tinggi dan sering memunculkan sengketa kewenangan antara pemerintah federal dan negara bagian.

Lalu apa bedanya negara federal dengan negara kesatuan yang sangat terdesentralisasi? Kranenburg dan para penulis Belanda memberi dua ukuran yang paling sering dipakai [2, 5]:

Kekuasaan membentuk konstitusi (pouvoir constituant). Negara bagian dalam federasi berwenang membuat undang-undang dasarnya sendiri dan menentukan susunan organisasinya dalam batas konstitusi federal. Daerah otonom dalam negara kesatuan tidak berwenang membuat konstitusi; susunannya ditentukan undang-undang pusat.
Letak kewenangan residu. Dalam federasi, kewenangan pemerintah federal diperinci dan sisanya ada pada negara bagian. Dalam negara kesatuan, umumnya kewenangan daerah yang diperinci dan sisanya ada pada pusat.

Konfederasi

Konfederasi (confederation, statenbond) adalah perserikatan negara-negara berdaulat yang dibentuk dengan perjanjian untuk tujuan tertentu, biasanya pertahanan dan hubungan luar negeri. Setiap anggota tetap berdaulat penuh, dan keputusan badan bersama baru berlaku bagi warga setelah diterima masing-masing negara. Karena itu konfederasi bukan negara, melainkan bentuk kerja sama antarnegara [4, 2]. Contoh sejarahnya: Amerika Serikat di bawah Articles of Confederation (1781 sampai 1789) dan Konfederasi Jerman (1815 sampai 1866). Swiss masih memakai nama resmi Confoederatio Helvetica, tetapi sejak konstitusi 1848 susunannya federal.

Kesatuan, federasi, dan konfederasi dibandingkan

Aspek	Negara kesatuan	Negara federasi	Konfederasi
Dasar pembentukan	Konstitusi satu negara	Konstitusi federal	Perjanjian antarnegara
Pemegang kedaulatan	Pemerintah pusat	Negara federal (ke luar); dibagi secara konstitusional	Tetap pada masing-masing negara anggota
Konstitusi daerah atau anggota	Tidak ada	Ada, dibuat negara bagian	Masing-masing negara punya konstitusi penuh
Kewenangan residu	Umumnya pada pusat	Umumnya pada negara bagian	Pada negara anggota
Hubungan dengan warga	Langsung oleh pusat dan daerah	Langsung oleh federal dan negara bagian	Badan bersama tidak langsung mengikat warga
Pribadi hukum internasional	Satu	Satu (Pasal 2 Konvensi Montevideo)	Masing-masing anggota
Contoh	Indonesia, Prancis, Jepang	Amerika Serikat, Jerman, Malaysia	Amerika Serikat 1781 sampai 1789

Sumber: Kusnardi dan Saragih (2000); Soehino (2008); Konvensi Montevideo 1933.

Selain tiga bentuk itu, literatur menyebut bentuk-bentuk lain: uni personil (dua negara berdaulat dengan raja yang sama secara kebetulan), uni riil (dua negara yang sepakat memiliki raja dan urusan tertentu bersama), dominion dan persemakmuran (bekas jajahan Inggris yang merdeka tetapi tetap terikat Mahkota, seperti Kanada dan Australia), serta protektorat (negara yang urusan luar negerinya dijalankan negara pelindung) [4, 5]. Uni Eropa sering dianggap bentuk baru yang tidak sepenuhnya cocok dengan kategori lama.

Coba ingat dulu

Apa dua ukuran utama untuk membedakan negara federal dari negara kesatuan yang terdesentralisasi?

Jawab dalam kepala atau tulis di kertas. Setelah itu baru buka jawabannya.

Pertama, kekuasaan membentuk konstitusi: negara bagian dalam federasi dapat membuat undang-undang dasarnya sendiri, sedangkan daerah otonom dalam negara kesatuan tidak. Kedua, letak kewenangan residu: dalam federasi kewenangan federal diperinci dan sisanya pada negara bagian, sedangkan dalam negara kesatuan umumnya kewenangan daerah diperinci dan sisanya pada pusat.

Indonesia sebagai negara kesatuan

Pengalaman federal yang singkat

Indonesia pernah menjadi negara federal. Hasil Konferensi Meja Bundar di Den Haag (Agustus sampai November 1949) melahirkan Republik Indonesia Serikat (RIS) yang terdiri dari enam belas negara bagian dan satuan kenegaraan, termasuk Republik Indonesia hasil proklamasi. Konstitusi RIS mulai berlaku pada 27 Desember 1949 [6].

Pasal 1 ayat (1)Konstitusi RIS 1949[6]

Republik Indonesia Serikat jang merdeka dan berdaulat jalah suatu negara-hukum jang demokrasi dan berbentuk federasi.

Bentuk federal itu tidak bertahan lama. Banyak orang Indonesia melihatnya sebagai warisan siasat Belanda untuk memecah Republik, karena sebagian besar negara bagian dibentuk Belanda selama revolusi. Negara-negara bagian satu per satu bergabung kembali dengan Republik Indonesia, dan pada 17 Agustus 1950 RIS digantikan negara kesatuan dengan Undang-Undang Dasar Sementara 1950 [7, 8]. Pengalaman inilah yang membuat bentuk negara kesatuan menjadi sangat sensitif dalam politik Indonesia.

Negara kesatuan yang terdesentralisasi

Setelah perubahan UUD 1945, Indonesia tetap negara kesatuan, bahkan bentuk itu dikunci:

Pasal 37 ayat (5)UUD 1945[9]

Khusus mengenai bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia tidak dapat dilakukan perubahan.

Namun kesatuan itu disertai desentralisasi yang luas. Pasal 18 ayat (1) membagi negara atas provinsi, kabupaten, dan kota yang masing-masing punya pemerintahan daerah, dan Pasal 18 ayat (5) menyatakan pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya kecuali urusan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pusat [9]. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah membagi urusan pemerintahan menjadi urusan absolut (sepenuhnya kewenangan pusat), urusan konkuren (dibagi antara pusat dan daerah), dan urusan pemerintahan umum [10]. Urusan absolut itu adalah politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, serta agama.

Undang-undang yang sama mengenal tiga asas penyelenggaraan pemerintahan daerah [10]. Desentralisasi adalah penyerahan urusan pemerintahan oleh pemerintah pusat kepada daerah otonom berdasarkan asas otonomi. Dekonsentrasi adalah pelimpahan sebagian urusan pemerintahan pusat kepada gubernur sebagai wakil pemerintah pusat, kepada instansi vertikal, atau kepada kepala daerah sebagai penanggung jawab urusan pemerintahan umum. Tugas pembantuan adalah penugasan dari pemerintah pusat kepada daerah, atau dari provinsi kepada kabupaten dan kota, untuk melaksanakan sebagian urusan yang menjadi kewenangan pihak yang menugaskan. Ketiganya menunjukkan bahwa dalam negara kesatuan, kewenangan daerah selalu bersumber dari pusat.

Perhatikan cocoknya dengan ukuran Kranenburg: daerah tidak membuat konstitusi sendiri, susunannya ditentukan undang-undang pusat, dan kewenangan pusat yang absolut disebut tegas sementara sisanya dibagi lewat undang-undang. Ni'matul Huda dan Despan Heryansyah mencatat bahwa gagasan federalisme kerap muncul kembali setiap kali otonomi daerah dianggap tidak memuaskan, tetapi konstitusi telah menutup pintu perubahan bentuk negara [8].

Pelaksanaan otonomi daerah sendiri berubah beberapa kali. Setelah reformasi 1998, Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 memberi otonomi luas kepada kabupaten dan kota. Undang-undang itu diganti Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, yang memperkenalkan pemilihan kepala daerah secara langsung, lalu diganti lagi oleh UU 23/2014 yang menarik sebagian urusan, seperti kehutanan dan pendidikan menengah, ke provinsi [10]. Bandul yang bergerak antara pusat dan daerah ini adalah ciri khas negara kesatuan: karena kewenangan daerah bersumber dari undang-undang pusat, pembentuk undang-undang dapat memperluas atau menyempitkannya tanpa mengubah konstitusi. Dalam negara federal, perubahan pembagian kewenangan semacam itu biasanya memerlukan perubahan konstitusi.

Daerah khusus dan istimewa

Kembali ke Yogyakarta, Aceh, dan Papua. Pasal 18B ayat (1) UUD 1945 menyatakan negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang [9]. Kekhususan dan keistimewaan itu diberikan oleh undang-undang pusat, bukan oleh konstitusi daerah, sehingga tetap dalam kerangka negara kesatuan. Keistimewaan DIY, misalnya, meliputi tata cara pengisian jabatan gubernur, kelembagaan, kebudayaan, pertanahan, dan tata ruang [1].

Bandingkan dengan Malaysia, tetangga terdekat kita. Malaysia adalah federasi: tiga belas negara bagiannya memiliki konstitusi negara bagian sendiri, dan sembilan di antaranya dipimpin sultan atau raja. Hal-hal seperti agama Islam dan adat Melayu menjadi kewenangan negara bagian. Bila sebuah provinsi di Indonesia ingin membuat aturan serupa, ia hanya dapat melakukannya bila undang-undang pusat memberinya kewenangan, seperti Aceh melalui undang-undang tentang pemerintahan Aceh. Perbandingan ini memperlihatkan bahwa perbedaan kesatuan dan federasi bukan soal besar kecilnya otonomi, melainkan soal sumber dan jaminan konstitusional kewenangan itu.

Bentuk pemerintahan: monarki dan republik

Pertanyaan pokoknya: bagaimana kepala negara ditentukan? Para ahli memakai ukuran berbeda [4, 2, 11].

Georg Jellinek melihat cara terbentuknya kehendak negara. Bila kehendak negara ditentukan oleh satu orang, bentuknya monarki. Bila ditentukan oleh suatu majelis atau banyak orang, bentuknya republik.
Leon Duguit melihat cara penunjukan kepala negara. Bila kepala negara diangkat berdasarkan hak waris atau keturunan, bentuknya monarki. Bila dipilih, bentuknya republik.

Ukuran Duguit lebih mudah dipakai, tetapi punya pengecualian menarik. Malaysia adalah monarki, tetapi Yang di-Pertuan Agong dipilih setiap lima tahun oleh Majelis Raja-Raja dari sembilan sultan negara bagian secara bergiliran. Ini disebut monarki elektif.

Perlu diingat, bentuk pemerintahan tidak menentukan apakah suatu negara demokratis. Inggris, Belanda, dan Jepang adalah monarki tetapi sangat demokratis karena raja hanya simbol dan kekuasaan nyata dijalankan pemerintahan yang dipilih rakyat. Sebaliknya, ada republik yang presidennya berkuasa tanpa batas dan tidak pernah berganti. Karena itu para ahli membedakan monarki dan republik lebih lanjut berdasarkan seberapa besar kekuasaan kepala negara dibatasi konstitusi [4, 11].

Jenis monarki dan republik

Jenis	Ciri	Contoh
Monarki absolut	Seluruh kekuasaan negara di tangan raja tanpa batas konstitusi	Prancis masa Louis XIV
Monarki konstitusional	Kekuasaan raja dibatasi konstitusi, raja tetap ikut memerintah	Yordania, Maroko
Monarki parlementer	Raja hanya simbol; pemerintahan dijalankan kabinet yang bertanggung jawab kepada parlemen	Inggris, Belanda, Jepang, Thailand
Republik absolut	Presiden atau partai menguasai seluruh kekuasaan meskipun bentuknya republik	Republik-republik di bawah kediktatoran
Republik konstitusional	Presiden dipilih dan kekuasaannya dibatasi konstitusi	Amerika Serikat, Indonesia
Republik parlementer	Presiden hanya kepala negara; pemerintahan dijalankan perdana menteri	Jerman, India, Italia

Klasifikasi diolah dari Soehino (2008) dan Busroh (2010); contoh disederhanakan.

Indonesia memilih bentuk republik sejak awal. Dalam sidang BPUPK 10 Juli 1945, bentuk negara diputus dengan pemungutan suara tertulis: dari 64 suara, 55 memilih republik, 6 memilih kerajaan, 2 memilih bentuk lain, dan 1 blangko [12]. Keesokan harinya perdebatan berlanjut tentang apakah republik itu berbentuk kesatuan atau federasi, dan pilihan jatuh pada negara kesatuan dengan desentralisasi. Menarik dicatat, Pasal 37 ayat (5) UUD 1945 hanya menyebut bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia tidak dapat diubah. Sebagian ahli berpendapat larangan itu mencakup juga bentuk republik karena frasa yang dipakai adalah nama lengkap negara; sebagian lain berpendapat yang dikunci hanya bentuk kesatuan [9]. Perdebatan ini akan kamu temui lagi di Hukum Tata Negara.

Sistem pemerintahan

Sistem pemerintahan menjawab pertanyaan: bagaimana hubungan antara pemegang kekuasaan eksekutif dan legislatif? Apakah eksekutif bergantung pada kepercayaan parlemen, atau keduanya berdiri sendiri dengan masa jabatan tetap?

Sistem parlementer

Sistem parlementer berkembang di Inggris secara bertahap sejak abad ke-18. Cirinya [3, 2]:

kepala negara (raja atau presiden) terpisah dari kepala pemerintahan (perdana menteri);
kabinet dibentuk dari kekuatan mayoritas parlemen dan bertanggung jawab kepada parlemen;
parlemen dapat menjatuhkan kabinet dengan mosi tidak percaya;
sebaliknya, kepala negara atas usul perdana menteri dapat membubarkan parlemen dan menyelenggarakan pemilu baru;
masa jabatan pemerintah tidak tetap, bergantung pada dukungan parlemen.

Sistem presidensial

Sistem presidensial lahir dari Konstitusi Amerika Serikat 1787, yang dirancang dengan pemisahan kekuasaan ala Montesquieu. Cirinya [3, 2]:

presiden adalah kepala negara sekaligus kepala pemerintahan;
presiden dipilih langsung atau melalui mekanisme tersendiri, bukan oleh parlemen, dan masa jabatannya tetap;
menteri diangkat dan diberhentikan presiden serta bertanggung jawab kepada presiden;
presiden tidak dapat membubarkan parlemen, dan parlemen tidak dapat menjatuhkan presiden karena alasan politik; pemberhentian hanya melalui proses khusus seperti impeachment atas pelanggaran hukum.

Sistem presidensial juga punya kelemahan yang sering dibahas ilmuwan politik. Karena presiden dan parlemen sama-sama dipilih rakyat, keduanya sama-sama mengklaim mandat rakyat. Bila presiden berasal dari partai yang tidak menguasai parlemen, kebijakan bisa macet karena tidak ada mekanisme seperti mosi tidak percaya atau pembubaran parlemen untuk memecah kebuntuan. Di Amerika Serikat, kebuntuan semacam ini kadang menyebabkan penutupan sebagian layanan pemerintah karena anggaran tidak disetujui. Sistem parlementer menghindari kebuntuan itu, tetapi membayarnya dengan risiko kabinet yang tidak stabil [3].

Sistem campuran dan kolegial

Konstitusi Republik Kelima Prancis (1958) memadukan keduanya: presiden dipilih langsung dan punya kekuasaan nyata, sementara perdana menteri dan kabinet bertanggung jawab kepada parlemen. Sistem ini disebut semi-presidensial. Swiss memakai sistem kolegial: pemerintahan dipegang Dewan Federal beranggotakan tujuh orang yang dipilih parlemen untuk masa jabatan tetap, dan jabatan presiden konfederasi digilir setiap tahun di antara mereka [3]. Sebagian buku ajar menyebutnya sistem referendum karena rakyat Swiss sering memutus langsung melalui referendum.

Sistem parlementer dan presidensial dibandingkan

Aspek	Parlementer	Presidensial
Kepala negara dan kepala pemerintahan	Terpisah	Satu orang (presiden)
Asal eksekutif	Dari mayoritas parlemen	Dipilih tersendiri, tidak oleh parlemen
Pertanggungjawaban menteri	Kepada parlemen	Kepada presiden
Masa jabatan eksekutif	Tidak tetap, bergantung dukungan parlemen	Tetap
Mosi tidak percaya	Ada	Tidak ada; hanya pemberhentian karena pelanggaran hukum
Pembubaran parlemen	Dapat dilakukan kepala negara	Tidak dapat
Kelebihan	Responsif terhadap parlemen, krisis cepat diselesaikan	Pemerintahan stabil selama masa jabatan
Kelemahan	Kabinet bisa sering jatuh	Kebuntuan bila presiden dan parlemen berbeda haluan
Contoh	Inggris, Jepang, India	Amerika Serikat, Indonesia, Filipina

Coba ingat dulu

Sebutkan tiga ciri yang membedakan sistem presidensial dari sistem parlementer.

Jawab dalam kepala atau tulis di kertas. Setelah itu baru buka jawabannya.

Dalam sistem presidensial, presiden adalah kepala negara sekaligus kepala pemerintahan; menteri bertanggung jawab kepada presiden, bukan kepada parlemen; dan masa jabatan presiden tetap karena parlemen tidak dapat menjatuhkannya dengan mosi tidak percaya, sementara presiden juga tidak dapat membubarkan parlemen. Dalam sistem parlementer, kepala negara dan kepala pemerintahan terpisah, kabinet bertanggung jawab kepada parlemen, dan kabinet dapat dijatuhkan atau parlemen dibubarkan.

Indonesia dari masa ke masa

Sejarah Indonesia adalah laboratorium yang lengkap untuk konsep-konsep bab ini.

Perubahan bentuk negara dan sistem pemerintahan Indonesia

18 Agustus 1945
UUD 1945 berlaku: kesatuan, republik, presidensial
Presiden kepala negara dan kepala pemerintahan; menteri pembantu Presiden.
16 Oktober 1945
Maklumat Wakil Presiden Nomor X
KNIP diberi kekuasaan legislatif dan ikut menetapkan GBHN.
14 November 1945
Kabinet parlementer Sjahrir
Menteri bertanggung jawab kepada KNIP; praktik parlementer tanpa mengubah teks UUD.
27 Desember 1949
Konstitusi RIS: federasi, parlementer
Enam belas negara bagian dan satuan kenegaraan.
17 Agustus 1950
UUDS 1950: kesatuan, parlementer
Kabinet sering jatuh bangun; Konstituante dibentuk untuk menyusun UUD tetap.
5 Juli 1959
Dekrit Presiden
Konstituante dibubarkan, UUD 1945 berlaku kembali; presidensial dengan Demokrasi Terpimpin.
1999 sampai 2002
Empat perubahan UUD 1945
Pemurnian sistem presidensial: pemilihan langsung, pembatasan masa jabatan, mekanisme pemberhentian yang ketat.

Masa UUD Sementara 1950 sering dijadikan contoh kelemahan sistem parlementer dengan banyak partai. Dalam kurun 1950 sampai 1959, kabinet silih berganti: Natsir, Sukiman, Wilopo, Ali Sastroamidjojo I, Burhanuddin Harahap, Ali Sastroamidjojo II, dan Djuanda. Pemilu 1955 menghasilkan DPR dan Konstituante, tetapi Konstituante gagal menyepakati dasar negara. Keadaan inilah yang dijadikan alasan Presiden Soekarno mengeluarkan Dekrit 5 Juli 1959 untuk kembali ke UUD 1945 [13]. Setelah dekrit, sistemnya presidensial, tetapi dalam praktik Demokrasi Terpimpin dan kemudian Orde Baru kekuasaan sangat terpusat pada Presiden.

Pemurnian sistem presidensial

Sebelum perubahan, UUD 1945 memuat unsur campuran: Presiden dipilih dan bertanggung jawab kepada MPR, dan masa jabatannya tidak dibatasi berapa kali. Perubahan 1999 sampai 2002 memperkuat ciri presidensial [9, 13]:

Pasal 4 ayat (1)UUD 1945[9]

Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar.

Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat (Pasal 6A ayat (1)).
Masa jabatan lima tahun dan hanya dapat dipilih kembali untuk satu kali masa jabatan (Pasal 7).
Pemberhentian hanya karena pelanggaran hukum tertentu atau tidak lagi memenuhi syarat, melalui DPR, Mahkamah Konstitusi, lalu MPR (Pasal 7A dan 7B).
Presiden tidak dapat membekukan dan/atau membubarkan DPR (Pasal 7C).
Menteri diangkat dan diberhentikan oleh Presiden (Pasal 17 ayat (2)).

Pasal 7CUUD 1945[9]

Presiden tidak dapat membekukan dan/atau membubarkan Dewan Perwakilan Rakyat.

Meski begitu, sistem presidensial Indonesia berjalan bersama sistem multipartai. Presiden hampir selalu membutuhkan koalisi besar di DPR untuk meloloskan undang-undang dan anggaran. Inilah salah satu alasan Mahkamah Konstitusi memakai argumen penguatan sistem presidensial dalam perkara keserentakan pemilu.

Kombinasi presidensial dan multipartai menuntut desain kelembagaan yang cermat. Ambang batas pencalonan presiden pernah dipertahankan dengan alasan memperkuat dukungan parlemen bagi presiden, sampai MK menghapusnya dalam Putusan 62/PUU-XXII/2024 karena dinilai bertentangan dengan Pasal 6A ayat (2) UUD 1945 [14]. Pemilu serentak juga dirancang agar pilihan pemilih terhadap presiden dan terhadap partai di DPR lebih sejalan. Pertanyaan-pertanyaan rancang bangun seperti ini adalah titik temu ilmu negara, Hukum Tata Negara, dan ilmu politik.

Studi kasusPutusan MK Nomor 14/PUU-XI/2013, 23 Januari 2014

Pemilu serentak dan penguatan sistem presidensial[15]

Fakta
Effendi Gazali menguji UU Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden, yang mengatur pemilu presiden dilaksanakan setelah pemilu anggota DPR, DPD, dan DPRD. Menurut pemohon, pemisahan itu memaksa calon presiden melakukan tawar-menawar politik dengan partai setelah hasil pemilu legislatif diketahui.
Masalah hukum
Apakah penyelenggaraan pemilu presiden setelah pemilu legislatif sesuai dengan Pasal 22E UUD 1945 dan dengan desain sistem pemerintahan presidensial?
Putusan dan alasannya
Mahkamah mengabulkan sebagian. Pasal 3 ayat (5), Pasal 12 ayat (1) dan (2), Pasal 14 ayat (2), dan Pasal 112 UU 42/2008 dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945. Mahkamah menilai maksud pembentuk UUD (original intent) dan tafsir sistematis menghendaki pemilu serentak, dan pemilu tidak serentak tidak memperkuat sistem presidensial. Putusan berlaku mulai Pemilu 2019 agar tidak mengganggu Pemilu 2014 yang tahapannya sudah berjalan.
Pelajaran
MK memakai konsep ilmu negara tentang sistem presidensial untuk menafsirkan konstitusi. Satu dekade kemudian, setelah pengalaman pemilu lima kotak 2019 dan 2024, MK dalam Putusan 135/PUU-XXII/2024 memisahkan pemilu nasional dan pemilu daerah mulai 2029, menunjukkan bahwa desain kelembagaan terus dievaluasi berdasarkan pengalaman.

Dari perjalanan panjang itu, kamu bisa menarik pola. Indonesia pernah mencoba federasi (1949 sampai 1950) dan parlementer (1945 sampai 1959), lalu kembali ke kesatuan dan presidensial. Setiap pergantian dipicu oleh krisis politik, bukan semata pertimbangan teori. Ilmu negara membantu menjelaskan pilihan-pilihan itu: kelebihan dan kekurangan setiap bentuk, syarat agar ia berjalan baik, dan alasan mengapa suatu bangsa memilihnya. Dengan bekal ini, kamu akan lebih mudah memahami perdebatan kelembagaan di Hukum Tata Negara, misalnya tentang kedudukan DPD, hubungan presiden dan koalisi partai, atau penataan pemilu.

Keliru

Daerah tidak membuat konstitusi sendiri dan kekhususannya diberikan undang-undang pusat berdasarkan Pasal 18B UUD 1945. Pasal 37 ayat (5) bahkan melarang perubahan bentuk negara kesatuan.

Keliru

Malaysia adalah monarki elektif: Yang di-Pertuan Agong dipilih Majelis Raja-Raja setiap lima tahun. Ini sebabnya ukuran Duguit punya pengecualian.

Benar

Indonesia menjadi Republik Indonesia Serikat dari 27 Desember 1949 sampai 17 Agustus 1950, berdasarkan Konstitusi RIS hasil Konferensi Meja Bundar.

Sebagian benar

Ciri pokoknya sama, tetapi Indonesia memakai sistem multipartai, Presiden ikut membahas setiap RUU bersama DPR (Pasal 20 ayat (2)), dan ada lembaga seperti MPR dan DPD yang tidak dikenal di Amerika.

Tebak dulu benar atau keliru, baru buka jawabannya.

Latihan

Soal 1 dari 8

Negara Z terdiri dari beberapa daerah. Setiap daerah berwenang membuat undang-undang dasarnya sendiri dan menentukan susunan pemerintahannya, sedangkan kewenangan pemerintah pusat dirinci dalam konstitusi nasional. Negara Z paling tepat digolongkan sebagai apa?

Soal 2 dari 8

Mengapa konfederasi tidak dianggap sebagai negara?

Soal 3 dari 8

Seorang mahasiswa berargumen, "Karena Gubernur DIY dijabat Sultan secara turun-temurun, Indonesia sebenarnya monarki." Bagaimana tanggapan yang tepat?

Soal 4 dari 8

Menurut Leon Duguit, apa ukuran untuk membedakan monarki dan republik?

Soal 5 dari 8

Di negara Q, perdana menteri jatuh karena kalah dalam mosi tidak percaya di parlemen, lalu kepala negara menunjuk perdana menteri baru dari koalisi mayoritas. Sistem pemerintahan apa yang dianut Q?

Soal 6 dari 8

Ketentuan mana yang paling menegaskan ciri presidensial dalam UUD 1945 setelah perubahan?

Soal 7 dari 8

Pada 14 November 1945, Indonesia mulai menjalankan kabinet yang bertanggung jawab kepada KNIP walaupun teks UUD 1945 tidak diubah. Apa artinya dari sudut ilmu negara?

Soal 8 dari 8

Dalam Putusan 14/PUU-XI/2013, mengapa MK memerintahkan pemilu serentak baru berlaku mulai 2019, bukan 2014?

Terjawab 0 dari 8. Pilih jawaban untuk melihat penjelasannya.

Ringkasan bab

Bentuk negara (kesatuan atau federasi), bentuk pemerintahan (monarki atau republik), dan sistem pemerintahan (parlementer, presidensial, campuran) adalah tiga konsep berbeda.
Federasi dibedakan dari kesatuan terdesentralisasi oleh kekuasaan negara bagian membentuk konstitusi sendiri dan letak kewenangan residu; konfederasi adalah perserikatan negara berdaulat berdasarkan perjanjian, bukan negara.
Indonesia pernah federal sebagai RIS (27 Desember 1949 sampai 17 Agustus 1950); kini negara kesatuan yang tidak dapat diubah bentuknya (Pasal 37 ayat (5)) tetapi terdesentralisasi luas menurut Pasal 18 dan UU 23/2014.
Daerah khusus dan istimewa seperti DIY, Aceh, dan Papua diakui Pasal 18B UUD 1945 dan diatur undang-undang pusat, sehingga tetap dalam kerangka negara kesatuan.
Jellinek membedakan monarki dan republik dari cara terbentuknya kehendak negara, Duguit dari cara penunjukan kepala negara; Malaysia adalah contoh monarki elektif.
Sistem parlementer menempatkan kabinet di bawah kepercayaan parlemen; sistem presidensial memberi presiden masa jabatan tetap dan memisahkannya dari parlemen.
Indonesia pernah menjalankan presidensial, parlementer, federal, dan kembali presidensial; perubahan UUD 1999 sampai 2002 memurnikan sistem presidensial, dan MK memakai argumen itu dalam Putusan 14/PUU-XI/2013.

Kartu hafalan bab ini

Balik setiap kartu setelah kamu mencoba menjawab dalam kepala. Kartu yang kamu nilai “ingat” akan muncul lagi setelah jeda yang makin panjang, jadi yang sudah melekat tidak menghabiskan waktumu.

Latihan mengingat berjeda

Bab 5: Bentuk negara, bentuk pemerintahan, dan sistem pemerintahan

Dikuasai: 0 dari 10 kartuSpasi untuk membalik, angka 1 sampai 3 untuk menilai.

Sumber bab ini

Setiap angka di dalam kurung siku merujuk ke daftar ini. Peraturan dan putusan adalah sumber primer; buku teks dan jurnal dipakai untuk doktrin, penjelasan, dan perdebatan akademik.

1
Republik Indonesia (2012). Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta. Lembaran Negara RI Tahun 2012 Nomor 170.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Contoh daerah istimewa dalam negara kesatuan; kewenangan istimewa termasuk pengisian jabatan gubernur.
2
Moh. Kusnardi dan Bintan R. Saragih (2000). Ilmu Negara (Edisi Revisi). Gaya Media Pratama, Jakarta (cetakan keempat).
Buku teks
Objek ilmu negara, teori asal mula, unsur negara, bentuk negara, dan sistem pemerintahan.
3
Miriam Budiardjo (2008). Dasar-Dasar Ilmu Politik (Edisi Revisi). Gramedia Pustaka Utama, Jakarta.
Buku teks
Definisi negara, fungsi negara, demokrasi konstitusional, sistem pemerintahan, dan rule of law.
4
Soehino (2008). Ilmu Negara. Liberty, Yogyakarta (edisi ketiga).
Buku teks
Buku ajar utama: sejarah pemikiran, asal mula, tujuan, kedaulatan, dan bentuk negara.
5
Abu Daud Busroh (2010). Ilmu Negara. Bumi Aksara, Jakarta (edisi pertama, cetakan kesebelas).
Buku teks
Ringkasan teori asal mula, fungsi, dan bentuk negara.
6
Republik Indonesia Serikat (1950). Keputusan Presiden RIS Nomor 48 Tahun 1950 tentang Mengumumkan dan Menetapkan Piagam Penandatanganan dan Konstitusi Republik Indonesia Serikat. Lembaran Negara RIS Tahun 1950 Nomor 3.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Konstitusi federal yang berlaku sejak 27 Desember 1949; Pasal 1 ayat (1) tentang bentuk federasi.
7
Andy Omara dan Gunawan A. Tauda (2022). Unitary v. Federalism: Constitutional Debates Concerning the Form of State in Indonesia Post-independence (1945 to 1950). Proceedings, Atlantis Press (Advances in Social Science, Education and Humanities Research).
Jurnal ilmiahdoi:10.2991/978-2-494069-65-7_8
Perdebatan bentuk negara 1945 sampai 1950, paham integralistik Soepomo, dan Konstitusi RIS.
8
Ni’matul Huda dan Despan Heryansyah (2019). Kompleksitas Otonomi Daerah dan Gagasan Negara Federal dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia. Jurnal Hukum Ius Quia Iustum 26(2).
Jurnal ilmiahdoi:10.20885/iustum.vol26.iss2.art2
Otonomi daerah dan kemunculan kembali gagasan federalisme di Indonesia.
9
Republik Indonesia (1945). Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 beserta Perubahan Pertama sampai Keempat (1999 sampai 2002). Berita Republik Indonesia Tahun II Nomor 7 Tahun 1946; naskah perubahan ditetapkan MPR.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Dasar konstitusional bentuk negara, kedaulatan, negara hukum, wilayah, warga negara, sistem pemerintahan, dan perubahan UUD.
10
Republik Indonesia (2014). Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Lembaran Negara RI Tahun 2014 Nomor 244.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Pembagian urusan absolut, konkuren, dan umum dalam negara kesatuan yang terdesentralisasi.
11
F. Isjwara (1980). Pengantar Ilmu Politik. Binacipta, Bandung (terbit pertama 1964).
Buku teks
Hubungan ilmu politik dan ilmu negara, teori kedaulatan, dan bentuk pemerintahan.
12
Tim Harian Kompas (2020). Sidang BPUPKI: Dinamika Penentuan Bentuk dan Wilayah Indonesia Merdeka. Kompas.id, 19 Agustus 2020.
Artikel atau ulasankompas.id
Hasil pemungutan suara BPUPK 10 Juli 1945 tentang bentuk negara republik.
13
Jimly Asshiddiqie (2009). Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara. Rajawali Pers, Jakarta.
Buku teks
Hubungan ilmu negara dan HTN, pendekatan studi ketatanegaraan, pemisahan kekuasaan dalam UUD 1945.
14
Mahkamah Konstitusi RI (2025). Putusan Nomor 62/PUU-XXII/2024 tentang pengujian UU Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum (ambang batas pencalonan presiden). Mahkamah Konstitusi, diucapkan 2 Januari 2025.
Putusan pengadilanmkri.id
Penghapusan presidential threshold atas dasar hak politik dan kedaulatan rakyat.
15
Mahkamah Konstitusi RI (2014). Putusan Nomor 14/PUU-XI/2013 tentang pengujian UU Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden. Mahkamah Konstitusi, diucapkan 23 Januari 2014.
Putusan pengadilanmkri.id
Pemilu serentak mulai 2019 dan argumen penguatan sistem presidensial.