Tujuan, fungsi, dan kedaulatan negara

Pilih satu cabang untuk menyorotnya. Coba jelaskan setiap cabang dengan kata-katamu sendiri sebelum membaca lebih lanjut.

Coba perhatikan tagihan listrikmu bulan ini. Mengapa listrik di Indonesia sebagian besar dipasok perusahaan milik negara, bukan sepenuhnya oleh perusahaan swasta yang bersaing seperti operator seluler? Mengapa negara membayar iuran BPJS Kesehatan untuk orang miskin, padahal di beberapa negara lain urusan kesehatan diserahkan pada pasar? Jawabannya berpangkal pada satu pertanyaan ilmu negara: untuk apa negara ada?

Tujuan negara menentukan apa yang boleh dan wajib dikerjakan negara. Negara yang tujuannya hanya menjaga ketertiban akan membiarkan ekonomi berjalan sendiri. Negara yang tujuannya mewujudkan kesejahteraan akan ikut campur dalam pendidikan, kesehatan, dan cabang produksi penting. Dari tujuan itu lahir fungsi-fungsi negara, dan untuk menjalankan fungsinya negara memerlukan kekuasaan tertinggi yang disebut kedaulatan.

Bab ini membahas ketiganya secara berurutan: teori-teori tujuan negara, fungsi negara, lalu teori kedaulatan beserta penerapannya dalam UUD 1945. Kamu akan melihat bagaimana gagasan Plato, Bodin, Rousseau, dan Krabbe yang kamu kenal di Bab 2 berubah menjadi pasal-pasal konstitusi dan pertimbangan putusan Mahkamah Konstitusi.

Teori tujuan negara

Kusnardi dan Saragih menekankan bahwa tujuan negara penting karena menentukan susunan dan kegiatan negara; tanpa tujuan, sukar menilai apakah tindakan negara itu benar [1]. Tujuan negara berkaitan erat dengan pandangan tentang asal mula negara dan tentang hakikat manusia.

Negara untuk kekuasaan

Shang Yang, menteri negara Qin di Tiongkok abad ke-4 SM, berpendapat rakyat dan negara selalu berlawanan: negara kuat bila rakyat lemah. Tujuan negara adalah kekuasaan sebesar-besarnya, dicapai dengan membuat rakyat bodoh, miskin, dan sibuk bertani atau berperang [2]. Machiavelli, dengan cara berbeda, juga menempatkan kebesaran dan keselamatan negara sebagai tujuan tertinggi yang membenarkan cara apa pun. Teori ini dikritik karena menjadikan manusia sekadar alat negara.

Negara untuk kebahagiaan dan hidup yang baik

Plato dan Aristoteles berpendapat negara bertujuan memungkinkan warganya mencapai kebahagiaan dan kehidupan yang baik. Bagi Aristoteles, polis ada bukan hanya untuk hidup, tetapi untuk hidup yang baik [2, 3]. Kaum teokrat abad pertengahan menggeser tujuan itu: negara duniawi bertujuan menjaga perdamaian agar manusia dapat mencapai keselamatan di akhirat. Dante Alighieri dalam De Monarchia menambahkan tujuan perdamaian dunia di bawah satu kekaisaran.

Negara hukum klasik: penjaga malam

Pada abad ke-18 dan ke-19, Immanuel Kant dan kaum liberal berpendapat tujuan negara terbatas: menjamin ketertiban hukum agar setiap orang bebas mengejar kebahagiaannya sendiri. Negara tidak boleh mencampuri ekonomi dan kehidupan pribadi. Negara seperti ini dijuluki nachtwakerstaat atau negara penjaga malam, karena perannya mirip satpam kompleks yang hanya berjaga agar tidak ada pencuri [1, 4].

Gagasan Kant tentang negara hukum klasik lahir dari pengalaman monarki absolut yang mencampuri segala urusan warga, dari agama sampai perdagangan. Dengan membatasi tugas negara, kaum liberal ingin melindungi kebebasan. Adam Smith dan para ekonom klasik menambahkan argumen ekonomi: pasar yang bebas akan mengatur dirinya sendiri, seakan dibimbing tangan yang tidak terlihat. Selama abad ke-19, model ini berhasil mendorong pertumbuhan industri, tetapi juga meninggalkan banyak orang dalam kemiskinan.

Negara kesejahteraan

Revolusi industri memperlihatkan bahwa kebebasan tanpa campur tangan negara melahirkan kesenjangan besar: buruh anak, jam kerja tanpa batas, kemiskinan kota. Muncullah gagasan negara kesejahteraan (welfare state atau verzorgingsstaat), yang dalam literatur Belanda dirumuskan R. Kranenburg: tujuan negara adalah menyelenggarakan kesejahteraan dan kemakmuran rakyat, sehingga negara wajib aktif turut campur dalam kehidupan sosial dan ekonomi [2, 1]. Dalam kerangka ini, negara hukum formal berkembang menjadi negara hukum materiil.

Dalam sejarah Eropa, negara kesejahteraan tumbuh bertahap. Jerman di bawah Kanselir Otto von Bismarck memperkenalkan asuransi sosial untuk buruh pada dasawarsa 1880-an. Setelah Perang Dunia II, Inggris membangun sistem jaminan sosial dan layanan kesehatan nasional. Dalam bahasa hukum administrasi, perubahan ini membawa konsekuensi besar: negara kini menjalankan tugas penyelenggaraan kepentingan umum (bestuurszorg), sehingga administrasi negara diberi keleluasaan bertindak (freies Ermessen) yang kemudian perlu dibatasi dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik. Topik ini akan kamu pelajari mendalam di Hukum Administrasi Negara.

Negara penjaga malam dan negara kesejahteraan

Negara penjaga malam (nachtwakerstaat)

Tujuan: menjaga ketertiban dan keamanan
Negara pasif, tidak campur tangan ekonomi
Kebebasan individu paling utama
Pemerintahan sekecil mungkin
Akar: liberalisme abad ke-18 dan ke-19

Negara kesejahteraan (welfare state)

Tujuan: kesejahteraan dan keadilan sosial
Negara aktif menyelenggarakan kepentingan umum
Kebebasan dibatasi demi keadilan
Administrasi negara luas
Akar: koreksi atas kapitalisme liberal

Ringkasan teori tujuan negara

Teori	Tokoh	Tujuan negara	Kritik utama
Kekuasaan	Shang Yang, Machiavelli	Kekuasaan dan kebesaran negara	Manusia menjadi alat negara
Kebahagiaan	Plato, Aristoteles	Hidup yang baik dan bahagia bagi warga	Siapa yang menentukan arti bahagia?
Teokrasi	Agustinus, Aquinas	Keselamatan dan perdamaian menuju akhirat	Mengaburkan batas negara dan agama
Negara hukum klasik	Immanuel Kant	Menjamin ketertiban hukum dan kebebasan individu	Membiarkan kesenjangan sosial
Kesejahteraan	Kranenburg	Kesejahteraan dan kemakmuran rakyat	Risiko negara terlalu besar dan birokratis

Diolah dari Soehino (2008) dan Kusnardi dan Saragih (2000).

Tujuan negara Indonesia

Para pendiri bangsa merumuskan tujuan negara secara eksplisit dalam Pembukaan UUD 1945. Rumusan ini tidak berubah setelah empat kali perubahan UUD karena MPR sepakat tidak mengubah Pembukaan.

Pembukaan, alinea keempatUUD 1945[5]

Kemudian dari pada itu untuk membentuk suatu Pemerintah Negara Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial...

Dari alinea itu terbaca empat tujuan: melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia. Tujuan pertama mirip negara penjaga malam, tetapi tujuan kedua dan ketiga menunjukkan Indonesia memilih model negara kesejahteraan. Pilihan itu dipertegas dalam batang tubuh, antara lain Pasal 31 ayat (4) tentang anggaran pendidikan sekurang-kurangnya dua puluh persen, Pasal 33, dan Pasal 34 tentang fakir miskin dan jaminan sosial [5, 6].

Pasal 33 ayat (2) dan (3)UUD 1945[5]

(2) Cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara. (3) Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.

Apa arti "dikuasai oleh negara"? Pertanyaan ini dijawab Mahkamah Konstitusi dalam putusan yang menjadi rujukan sampai sekarang.

Mohammad Hatta, yang sering disebut perancang Pasal 33, menjelaskan bahwa cita-cita pasal itu adalah agar produksi yang besar-besar sedapat-dapatnya dilaksanakan pemerintah, dan bila modal nasional tidak cukup barulah modal asing diundang dengan syarat yang ditentukan pemerintah. Mahkamah Konstitusi mengutip penjelasan Hatta itu ketika menafsirkan Pasal 33 dalam perkara ketenagalistrikan [7]. Ini contoh bagaimana pemikiran pendiri negara tentang tujuan negara menjadi bahan tafsir konstitusi.

Studi kasusPutusan MK Nomor 001-021-022/PUU-I/2003, 15 Desember 2004

Pengujian UU Ketenagalistrikan[7]

Fakta
UU Nomor 20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan memecah usaha listrik menjadi pembangkitan, transmisi, distribusi, dan penjualan yang dijalankan badan usaha berbeda (unbundling) dan dikompetisikan, termasuk dengan swasta. PLN hanya diberi peran pada transmisi dan distribusi. Sejumlah organisasi, serikat pekerja PLN, dan perorangan mengajukan pengujian.
Masalah hukum
Apakah sistem kompetisi dan unbundling itu bertentangan dengan Pasal 33 ayat (2) UUD 1945, dan apa sebenarnya makna dikuasai oleh negara?
Putusan dan alasannya
Mahkamah menolak dua tafsir ekstrem: dikuasai negara bukan berarti dimiliki dalam arti perdata, juga bukan sekadar kewenangan mengatur. Dikuasai negara bersumber dari konsepsi kedaulatan rakyat atas kekayaan alam, yang memberi mandat kepada negara untuk membuat kebijakan (beleid), melakukan pengurusan (bestuursdaad), pengaturan (regelendaad), pengelolaan (beheersdaad), dan pengawasan (toezichthoudensdaad) demi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Karena pasal unbundling adalah jantung undang-undang itu, seluruh UU 20/2002 dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat dan UU 15/1985 berlaku kembali.
Pelajaran
Putusan ini menunjukkan bagaimana teori tujuan negara (negara kesejahteraan) dan teori kedaulatan (kedaulatan rakyat) dipakai langsung untuk menguji undang-undang. Lima fungsi penguasaan negara itu terus dipakai MK dalam perkara sumber daya air, minyak dan gas, dan lainnya.

Coba ingat dulu

Sebutkan lima bentuk penguasaan negara menurut Putusan MK 001-021-022/PUU-I/2003 dan jelaskan dasar konsepnya.

Jawab dalam kepala atau tulis di kertas. Setelah itu baru buka jawabannya.

Lima bentuknya adalah kebijakan (beleid), pengurusan (bestuursdaad), pengaturan (regelendaad), pengelolaan (beheersdaad), dan pengawasan (toezichthoudensdaad). Dasarnya adalah konsepsi kedaulatan rakyat: rakyat secara kolektif memiliki kekayaan alam dan cabang produksi penting, lalu memberi mandat kepada negara untuk menjalankan lima fungsi itu demi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. MK menolak tafsir bahwa dikuasai negara sama dengan dimiliki secara perdata atau hanya diatur.

Fungsi negara

Bila tujuan menjawab "untuk apa", fungsi menjawab "dengan kegiatan apa". Para ahli mengelompokkan kegiatan negara dengan cara berbeda [2, 3, 8].

Pembagian fungsi negara menurut para ahli

Ahli	Jumlah	Fungsi
John Locke	3	Legislatif (membuat undang-undang), eksekutif (melaksanakan undang-undang, termasuk mengadili), federatif (hubungan luar negeri, perang dan damai)
Montesquieu	3	Legislatif, eksekutif, yudikatif
C. van Vollenhoven	4 (catur praja)	Regeling (membuat peraturan), bestuur (pemerintahan dalam arti sempit), rechtspraak (mengadili), politie (menjaga ketertiban dan keamanan)
Frank J. Goodnow	2	Policy making (menentukan kebijakan, kehendak negara) dan policy executing (melaksanakan kebijakan)
Miriam Budiardjo	4 fungsi minimum	Melaksanakan penertiban, mengusahakan kesejahteraan dan kemakmuran, pertahanan, menegakkan keadilan

Locke menempatkan fungsi mengadili di dalam eksekutif; Montesquieu memisahkannya menjadi yudikatif. Perbedaan ini dibahas lagi di Bab 6.

Perhatikan bahwa pembagian Locke dan Montesquieu kelak menjadi dasar pembagian lembaga negara, sedangkan pembagian van Vollenhoven sangat berpengaruh dalam Hukum Administrasi Negara di Indonesia karena ia sarjana hukum adat dan hukum tata negara Hindia Belanda. Pembagian Goodnow lahir dari ilmu administrasi Amerika dan menekankan bahwa pada akhirnya negara hanya melakukan dua hal: menentukan kehendak dan melaksanakannya.

Budiardjo juga mengutip Charles E. Merriam yang menyebut lima fungsi negara: keamanan ekstern, ketertiban intern, keadilan, kesejahteraan umum, dan kebebasan [3]. Perhatikan bahwa daftar fungsi negara berkembang mengikuti teori tujuannya. Pada negara penjaga malam, fungsi yang diakui hampir hanya ketertiban, pertahanan, dan peradilan. Pada negara kesejahteraan, fungsi memajukan kesejahteraan menjadi pusat, dan karena itu fungsi pemerintahan (eksekutif) membesar jauh melampaui fungsi legislatif dan yudikatif. Gejala ini sering disebut membengkaknya kekuasaan eksekutif dan menjadi alasan mengapa negara modern memerlukan pengawasan yang lebih kuat terhadap pemerintah.

Teori kedaulatan

Kedaulatan berasal dari bahasa Arab daulah (kekuasaan, dinasti) dan diterjemahkan dari souverainete (Prancis), sovereignty (Inggris), atau souvereiniteit (Belanda), yang berakar pada kata Latin superanus, yang tertinggi. Sejak Bodin, kedaulatan diartikan sebagai kekuasaan tertinggi dalam negara [9, 2].

Buku ajar menyebut empat sifat pokok kedaulatan menurut ajaran klasik [2, 1]:

Permanen atau abadi: ada selama negara ada.
Asli: tidak berasal dari kekuasaan lain yang lebih tinggi.
Bulat atau tidak dapat dibagi: hanya ada satu kekuasaan tertinggi.
Tidak terbatas: tidak dibatasi kekuasaan lain, karena bila dibatasi berarti bukan yang tertinggi.

Sifat keempat kini banyak dikritik. Dalam negara konstitusional, kekuasaan tertinggi pun dibatasi konstitusi dan HAM; dalam hubungan internasional, negara terikat perjanjian dan hukum internasional. Karena itu dibedakan kedaulatan ke dalam (kekuasaan tertinggi atas wilayah dan penduduknya) dan kedaulatan ke luar (kemerdekaan dari kekuasaan negara lain).

Pembedaan ke dalam dan ke luar itu terlihat jelas dalam kehidupan sehari-hari. Kedaulatan ke dalam berarti hanya hukum Indonesia yang berlaku di wilayah Indonesia; kapal ikan asing yang mencuri ikan di perairan kita dapat ditangkap dan diadili menurut hukum Indonesia. Kedaulatan ke luar berarti Indonesia bebas menentukan politik luar negerinya; tidak ada negara lain yang berhak memerintah Indonesia. Namun kedaulatan ke luar tidak berarti bebas dari hukum internasional. Ketika Indonesia meratifikasi perjanjian internasional, Indonesia secara sukarela mengikatkan diri, dan sejak itu kebebasannya dibatasi oleh perjanjian yang ia setujui sendiri. Pasal 11 ayat (1) UUD 1945 menyatakan Presiden dengan persetujuan DPR menyatakan perang, membuat perdamaian, dan perjanjian dengan negara lain [5].

Pertanyaan berikutnya: siapa pemegang kekuasaan tertinggi itu? Sejarah pemikiran menghasilkan lima jawaban.

Lima teori kedaulatan

Teori	Pemegang kekuasaan tertinggi	Tokoh	Konteks sejarah
Kedaulatan Tuhan	Tuhan; penguasa memerintah atas nama Tuhan	Agustinus, Thomas Aquinas, F.J. Stahl	Abad pertengahan, kuatnya gereja
Kedaulatan raja	Raja sebagai penjelmaan kekuasaan tertinggi	Machiavelli, Jean Bodin, Thomas Hobbes	Lahirnya monarki absolut di Eropa
Kedaulatan negara	Negara sebagai badan hukum; kekuasaan berasal dari negara	Georg Jellinek, Paul Laband, Hegel	Jerman abad ke-19, membela otoritas negara
Kedaulatan hukum	Hukum, yang bersumber dari kesadaran hukum masyarakat	Hugo Krabbe, Kranenburg, Leon Duguit	Reaksi atas kedaulatan negara; awal abad ke-20
Kedaulatan rakyat	Rakyat; penguasa adalah pelaksana kehendak rakyat	Marsilius, Althusius, Locke, Rousseau, Montesquieu	Revolusi Inggris, Amerika, dan Prancis

Sumber: Soehino (2008); Kusnardi dan Saragih (2000); Isjwara (1980).

Kedaulatan Tuhan dan kedaulatan raja

Teori kedaulatan Tuhan berpasangan dengan teori teokrasi tentang asal mula negara. Dalam praktik, teori ini sering bergeser menjadi kedaulatan raja: raja mengaku sebagai wakil Tuhan sehingga kekuasaannya tidak dapat digugat. Louis XIV dari Prancis, yang memerintah 1643 sampai 1715, menjadi lambang monarki absolut. Bodin dan Hobbes memberi dasar teoretis kedaulatan raja tanpa harus bersandar pada Tuhan: raja berdaulat karena ketertiban memerlukan satu kekuasaan tertinggi yang tidak terbagi [9, 10].

Kedaulatan negara

Para ahli hukum publik Jerman abad ke-19, seperti Paul Laband dan Georg Jellinek, memandang negara sebagai badan hukum (rechtspersoon) yang memiliki kehendak sendiri. Yang berdaulat bukan raja dan bukan rakyat, melainkan negara itu sendiri; hukum adalah kehendak negara. Jellinek melengkapinya dengan ajaran Selbstbindung: negara membatasi dirinya sendiri dengan hukum yang ia buat [11, 2]. Kritik utamanya: bila hukum adalah kehendak negara, apa yang mencegah negara mengubah hukum sesukanya?

Kedaulatan hukum

Hugo Krabbe, guru besar di Leiden, menjawab kritik itu. Dalam Die Lehre der Rechtssouveranitat (1906) ia menyatakan yang tertinggi adalah hukum, dan hukum bersumber dari rasa atau kesadaran hukum yang hidup dalam masyarakat, bukan dari kehendak negara [12, 2]. Penguasa hanya sah sejauh bertindak menurut hukum. Teori ini menjadi salah satu dasar gagasan negara hukum (Bab 6).

Kedaulatan rakyat

Teori kedaulatan rakyat menyatakan rakyatlah pemegang kekuasaan tertinggi, dan pemerintah hanya menjalankan mandat rakyat. Rousseau merumuskannya paling tegas melalui kehendak umum [13]. Dalam praktik negara modern, kedaulatan rakyat diwujudkan melalui pemilihan umum, lembaga perwakilan, dan pembatasan masa jabatan. Teori ini kini dianut hampir semua konstitusi, walaupun cara pelaksanaannya sangat beragam.

Kelima teori ini tidak hanya berurutan dalam sejarah, tetapi juga saling mengkritik. Kedaulatan rakyat lahir untuk melawan kedaulatan raja. Kedaulatan negara lahir di Jerman untuk menjembatani raja dan rakyat dengan menempatkan kedaulatan pada negara sebagai badan hukum. Kedaulatan hukum lahir untuk mengoreksi kedaulatan negara yang dianggap membuka jalan bagi negara yang sewenang-wenang. Isjwara mencatat bahwa dalam negara demokrasi modern, teori kedaulatan rakyat dan teori kedaulatan hukum cenderung bertemu: rakyat berdaulat, tetapi kedaulatannya dijalankan melalui dan di bawah hukum [12].

Coba ingat dulu

Apa perbedaan teori kedaulatan negara (Jellinek) dan teori kedaulatan hukum (Krabbe)?

Jawab dalam kepala atau tulis di kertas. Setelah itu baru buka jawabannya.

Menurut teori kedaulatan negara, negara sebagai badan hukum adalah pemegang kekuasaan tertinggi dan hukum merupakan kehendak negara, sehingga negara hanya terikat hukum yang ia buat sendiri (Selbstbindung). Menurut teori kedaulatan hukum, yang tertinggi adalah hukum yang bersumber dari kesadaran hukum masyarakat, sehingga negara dan penguasa tunduk pada hukum dan hanya sah bila bertindak menurut hukum.

Kedaulatan dalam UUD 1945

Teori mana yang dianut Indonesia? Jawabannya tidak tunggal. Pembukaan UUD 1945 menyebut susunan Negara Republik Indonesia "yang berkedaulatan rakyat dengan berdasarkan kepada Ketuhanan Yang Maha Esa" [5]. Pasal 1 ayat (2) mengatur kedaulatan rakyat, Pasal 1 ayat (3) menyatakan Indonesia negara hukum, dan Pasal 29 ayat (1) menyatakan negara berdasar atas Ketuhanan Yang Maha Esa. Jimly Asshiddiqie menyimpulkan bahwa UUD 1945 memadukan kedaulatan Tuhan, kedaulatan rakyat, dan kedaulatan hukum secara bersamaan, dengan demokrasi (kedaulatan rakyat) dan nomokrasi (kedaulatan hukum) sebagai dua sisi dari satu mata uang [14].

Bagaimana dengan kedaulatan Tuhan? Pembukaan UUD 1945 menyatakan kemerdekaan Indonesia dicapai "atas berkat rakhmat Allah Yang Maha Kuasa", dan sila pertama Pancasila adalah Ketuhanan Yang Maha Esa [5]. Namun Indonesia tidak menjadi teokrasi: tidak ada pemimpin agama yang memegang kekuasaan negara karena kedudukan agamanya, dan hukum dibuat oleh lembaga yang dipilih rakyat. Unsur ketuhanan berfungsi sebagai dasar moral dan nilai, bukan sebagai sumber kewenangan politik langsung. Inilah yang membedakan negara berketuhanan versi Indonesia dari teori kedaulatan Tuhan abad pertengahan.

Pergeseran Pasal 1 ayat (2)

Perubahan Ketiga UUD 1945 (9 November 2001) mengubah rumusan Pasal 1 ayat (2), salah satu perubahan paling mendasar dalam sistem ketatanegaraan kita [15, 5].

Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 sebelum dan sesudah perubahan

Sebelum perubahan

Kedaulatan adalah di tangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat
MPR lembaga tertinggi negara, penjelmaan seluruh rakyat
MPR memilih Presiden dan menetapkan GBHN
Kekuasaan dibagi dari atas ke bawah (vertikal)

Sesudah Perubahan Ketiga 2001

Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar
MPR menjadi lembaga negara yang sederajat dengan lainnya
Presiden dipilih langsung oleh rakyat
Supremasi konstitusi menggantikan supremasi MPR

Pasal 1 ayat (2)UUD 1945[5]

Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar.

Akibatnya, kedaulatan rakyat kini dijalankan oleh banyak lembaga sesuai kewenangan yang diberikan UUD: rakyat memilih langsung Presiden dan Wakil Presiden (Pasal 6A), anggota DPR, DPD, dan DPRD (Pasal 22E), serta kepala daerah secara demokratis (Pasal 18 ayat (4)) [5, 15]. Frasa "menurut Undang-Undang Dasar" juga berarti kedaulatan rakyat tidak boleh dijalankan sewenang-wenang, misalnya oleh mayoritas yang melanggar hak minoritas. Di sinilah kedaulatan rakyat bertemu kedaulatan hukum.

Perubahan ini tidak lepas dari pengalaman sejarah. Di bawah rumusan lama, MPR yang banyak anggotanya diangkat, bukan dipilih, dapat memilih Presiden yang sama berkali-kali tanpa batas, dan Presiden yang kuat secara politik justru dapat memengaruhi komposisi MPR. Kedaulatan rakyat yang secara hukum "dilakukan sepenuhnya" oleh MPR dalam kenyataan berpindah ke tangan eksekutif. Ini contoh nyata teori dua sisi Jellinek yang kamu pelajari di Bab 1: sisi hukum dan sisi sosiologis negara bisa sangat berbeda. Para perumus perubahan UUD menjawabnya dengan memindahkan pelaksanaan kedaulatan dari satu lembaga ke konstitusi itu sendiri [15, 6].

Struktur ketatanegaraan sebelum perubahan UUD 1945

Pilih satu tingkat untuk melihat penjelasannya. Makin ke atas, makin tinggi kedudukannya.

Setelah perubahan 1999 sampai 2002, struktur vertikal ini diganti hubungan horizontal antarlembaga negara yang sederajat di bawah UUD 1945.

Pelaksana kedaulatan rakyat menurut UUD 1945 kini tersebar. Rakyat sendiri melaksanakannya secara langsung dalam pemilu. Lembaga-lembaga yang dipilih (MPR, DPR, DPD, Presiden, DPRD, kepala daerah) melaksanakannya melalui kewenangan masing-masing. Lembaga yang tidak dipilih langsung, seperti Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, dan BPK, juga menjalankan kekuasaan negara yang bersumber dari rakyat, tetapi legitimasinya berasal dari konstitusi dan proses pengisian jabatan yang melibatkan lembaga-lembaga pilihan rakyat [15, 14]. Dengan cara inilah kedaulatan rakyat dan kedaulatan hukum dirajut menjadi satu sistem.

Di tingkat global, kedaulatan juga mengalami pergeseran. Negara-negara kini terikat ribuan perjanjian internasional, menjadi anggota organisasi regional seperti ASEAN, dan tunduk pada mekanisme penyelesaian sengketa internasional. Sebagian ahli menyebutnya kedaulatan yang dibagi atau dikelola bersama. Bagi Indonesia, prinsip yang dipegang adalah bahwa pengikatan diri itu dilakukan secara sukarela melalui prosedur konstitusional, sehingga justru merupakan pelaksanaan kedaulatan, bukan penyerahannya [3].

Kedaulatan rakyat dalam putusan terbaru

Mahkamah Konstitusi beberapa kali memakai kedaulatan rakyat sebagai batu uji. Dalam Putusan Nomor 62/PUU-XXII/2024 yang diucapkan 2 Januari 2025, MK menyatakan ambang batas pencalonan presiden dalam Pasal 222 UU Pemilu, berapa pun besarnya, bertentangan dengan UUD 1945. MK menilai ketentuan itu tidak hanya bertentangan dengan hak politik dan kedaulatan rakyat, tetapi juga melanggar moralitas, rasionalitas, dan menimbulkan ketidakadilan yang tidak dapat ditoleransi [16, 17]. Dalam Putusan Nomor 135/PUU-XXII/2024 (26 Juni 2025), MK memisahkan pemilu nasional dan pemilu daerah mulai 2029 dengan alasan antara lain kemudahan dan kesederhanaan bagi pemilih dalam melaksanakan hak memilih sebagai wujud kedaulatan rakyat [18, 19].

Dua putusan itu memperlihatkan bahwa teori kedaulatan bukan sekadar bahan hafalan. Ketika MK menyatakan suatu ketentuan bertentangan dengan kedaulatan rakyat, MK sebenarnya sedang menerapkan pertanyaan klasik Rousseau: apakah aturan ini memperluas atau justru mempersempit kesempatan rakyat menentukan pemimpinnya? Pada saat yang sama, MK menjalankan kedaulatan hukum karena ukurannya adalah UUD, bukan selera politik. Kamu akan menjumpai banyak putusan serupa di mata kuliah Hukum Tata Negara dan Pengujian Peraturan Perundang-undangan, dan kerangka lima teori kedaulatan dari bab ini akan membantumu membaca pertimbangannya.

Keliru

Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 menyatakan kedaulatan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar. Undang-undang yang melanggar UUD dapat dibatalkan Mahkamah Konstitusi, sebagaimana Putusan 001-021-022/PUU-I/2003 dan 62/PUU-XXII/2024.

Sebagian benar

Kedaulatan rakyat memang dinyatakan tegas dalam Pasal 1 ayat (2), tetapi UUD 1945 juga memuat kedaulatan hukum (Pasal 1 ayat (3)) dan dasar Ketuhanan Yang Maha Esa (Pembukaan dan Pasal 29 ayat (1)). Banyak ahli menyebutnya perpaduan.

Keliru

MK dalam Putusan 001-021-022/PUU-I/2003 menolak tafsir pemilikan perdata. Dikuasai negara berarti mandat rakyat kepada negara untuk membuat kebijakan, mengurus, mengatur, mengelola, dan mengawasi demi kemakmuran rakyat.

Sebagian benar

Negara kesejahteraan memang aktif, tetapi tidak menghapus peran swasta. MK bahkan menyatakan swasta dapat berperan dalam usaha listrik sepanjang penguasaan negara tetap terjaga.

Tebak dulu benar atau keliru, baru buka jawabannya.

Latihan

Soal 1 dari 8

Sebuah negara hanya menyediakan polisi, tentara, dan pengadilan, lalu membiarkan pendidikan, kesehatan, dan ekonomi sepenuhnya diatur pasar. Tipe negara apa ini?

Soal 2 dari 8

Manakah yang bukan termasuk tujuan negara menurut alinea keempat Pembukaan UUD 1945?

Soal 3 dari 8

Pembagian fungsi negara menjadi regeling, bestuur, rechtspraak, dan politie dikemukakan oleh siapa?

Soal 4 dari 8

Pemerintah ingin menyerahkan seluruh pembangkitan dan penjualan listrik kepada swasta yang bersaing bebas, sementara negara hanya membuat regulasi. Berdasarkan Putusan MK 001-021-022/PUU-I/2003, bagaimana penilaiannya?

Soal 5 dari 8

Teori yang menyatakan bahwa yang berdaulat adalah hukum yang bersumber dari kesadaran hukum masyarakat, sehingga penguasa pun tunduk pada hukum, dikemukakan oleh siapa?

Soal 6 dari 8

Apa perubahan paling mendasar dari rumusan Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 setelah Perubahan Ketiga?

Soal 7 dari 8

Raja Louis XIV dari Prancis dan pemikiran Bodin serta Hobbes paling dekat dengan teori kedaulatan apa?

Soal 8 dari 8

Dalam Putusan 62/PUU-XXII/2024, mengapa MK menyatakan ambang batas pencalonan presiden bertentangan dengan UUD 1945?

Terjawab 0 dari 8. Pilih jawaban untuk melihat penjelasannya.

Ringkasan bab

Tujuan negara menentukan susunan dan kegiatan negara; teori-teorinya meliputi kekuasaan, kebahagiaan, teokrasi, negara hukum klasik (penjaga malam), dan negara kesejahteraan.
Alinea keempat Pembukaan UUD 1945 memuat empat tujuan negara, dan bersama Pasal 31, 33, serta 34 menunjukkan Indonesia memilih model negara kesejahteraan.
Putusan MK 001-021-022/PUU-I/2003 menafsirkan dikuasai oleh negara sebagai mandat kedaulatan rakyat dalam lima bentuk: kebijakan, pengurusan, pengaturan, pengelolaan, dan pengawasan.
Fungsi negara dibagi secara berbeda oleh Locke, Montesquieu, van Vollenhoven (catur praja), Goodnow, dan Budiardjo (empat fungsi minimum).
Kedaulatan adalah kekuasaan tertinggi dalam negara; teori klasik menyebut sifatnya permanen, asli, bulat, dan tidak terbatas, kini dibedakan ke dalam dan ke luar.
Lima teori kedaulatan: Tuhan, raja, negara (Jellinek, Laband), hukum (Krabbe), dan rakyat (Rousseau); UUD 1945 memadukan kedaulatan Tuhan, rakyat, dan hukum.
Perubahan Ketiga UUD 1945 mengakhiri supremasi MPR: kedaulatan rakyat dilaksanakan menurut UUD, dan MK memakainya sebagai batu uji, misalnya dalam putusan ambang batas pencalonan presiden dan pemisahan pemilu.

Kartu hafalan bab ini

Balik setiap kartu setelah kamu mencoba menjawab dalam kepala. Kartu yang kamu nilai “ingat” akan muncul lagi setelah jeda yang makin panjang, jadi yang sudah melekat tidak menghabiskan waktumu.

Latihan mengingat berjeda

Bab 4: Tujuan, fungsi, dan kedaulatan negara

Dikuasai: 0 dari 9 kartuSpasi untuk membalik, angka 1 sampai 3 untuk menilai.

Sumber bab ini

Setiap angka di dalam kurung siku merujuk ke daftar ini. Peraturan dan putusan adalah sumber primer; buku teks dan jurnal dipakai untuk doktrin, penjelasan, dan perdebatan akademik.

1
Moh. Kusnardi dan Bintan R. Saragih (2000). Ilmu Negara (Edisi Revisi). Gaya Media Pratama, Jakarta (cetakan keempat).
Buku teks
Objek ilmu negara, teori asal mula, unsur negara, bentuk negara, dan sistem pemerintahan.
2
Soehino (2008). Ilmu Negara. Liberty, Yogyakarta (edisi ketiga).
Buku teks
Buku ajar utama: sejarah pemikiran, asal mula, tujuan, kedaulatan, dan bentuk negara.
3
Miriam Budiardjo (2008). Dasar-Dasar Ilmu Politik (Edisi Revisi). Gramedia Pustaka Utama, Jakarta.
Buku teks
Definisi negara, fungsi negara, demokrasi konstitusional, sistem pemerintahan, dan rule of law.
4
Muhammad Tahir Azhary (2003). Negara Hukum: Suatu Studi tentang Prinsip-Prinsipnya Dilihat dari Segi Hukum Islam, Implementasinya pada Periode Negara Madinah dan Masa Kini. Kencana, Jakarta (edisi kedua).
Buku teks
Sejarah gagasan negara hukum, negara hukum formal dan materiil, ciri negara hukum Pancasila.
5
Republik Indonesia (1945). Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 beserta Perubahan Pertama sampai Keempat (1999 sampai 2002). Berita Republik Indonesia Tahun II Nomor 7 Tahun 1946; naskah perubahan ditetapkan MPR.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Dasar konstitusional bentuk negara, kedaulatan, negara hukum, wilayah, warga negara, sistem pemerintahan, dan perubahan UUD.
6
Jimly Asshiddiqie (2009). Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara. Rajawali Pers, Jakarta.
Buku teks
Hubungan ilmu negara dan HTN, pendekatan studi ketatanegaraan, pemisahan kekuasaan dalam UUD 1945.
7
Mahkamah Konstitusi RI (2004). Putusan Nomor 001-021-022/PUU-I/2003 tentang pengujian UU Nomor 20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan. Mahkamah Konstitusi, diucapkan 15 Desember 2004.
Putusan pengadilanmkri.id
Tafsir dikuasai oleh negara berdasarkan kedaulatan rakyat: kebijakan, pengurusan, pengaturan, pengelolaan, pengawasan.
8
Abu Daud Busroh (2010). Ilmu Negara. Bumi Aksara, Jakarta (edisi pertama, cetakan kesebelas).
Buku teks
Ringkasan teori asal mula, fungsi, dan bentuk negara.
9
Jean Bodin (1576). Les Six Livres de la Republique. Jacques du Puys, Paris.
Buku teks
Teori kedaulatan sebagai kekuasaan tertinggi yang absolut dan abadi.
10
Thomas Hobbes (1651). Leviathan, or the Matter, Forme and Power of a Common-Wealth Ecclesiasticall and Civil. Andrew Crooke, London.
Buku teks
Keadaan alamiah, perjanjian masyarakat, dan negara absolut.
11
Georg Jellinek (1900). Allgemeine Staatslehre. O. Haring, Berlin.
Buku teks
Teori negara umum, teori dua sisi, teori tiga unsur, dan teori kedaulatan negara.
12
F. Isjwara (1980). Pengantar Ilmu Politik. Binacipta, Bandung (terbit pertama 1964).
Buku teks
Hubungan ilmu politik dan ilmu negara, teori kedaulatan, dan bentuk pemerintahan.
13
Jean-Jacques Rousseau (1762). Du Contrat Social, ou Principes du Droit Politique. Marc-Michel Rey, Amsterdam.
Buku teks
Kehendak umum dan kedaulatan rakyat.
14
Jimly Asshiddiqie (2014). Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia. Sinar Grafika, Jakarta (edisi kedua, cetakan ketiga).
Buku teks
Konstitusi, konstitusionalisme, demokrasi dan nomokrasi, serta prinsip-prinsip negara hukum.
15
Khairul Fahmi (2010). Prinsip Kedaulatan Rakyat dalam Penentuan Sistem Pemilihan Umum Anggota Legislatif. Jurnal Konstitusi 7(3).
Jurnal ilmiahdoi:10.31078/jk735
Pergeseran Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 dan pelaksanaan kedaulatan rakyat melalui pemilu.
16
Mahkamah Konstitusi RI (2025). Putusan Nomor 62/PUU-XXII/2024 tentang pengujian UU Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum (ambang batas pencalonan presiden). Mahkamah Konstitusi, diucapkan 2 Januari 2025.
Putusan pengadilanmkri.id
Penghapusan presidential threshold atas dasar hak politik dan kedaulatan rakyat.
17
Republik Indonesia (2017). Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum. Lembaran Negara RI Tahun 2017 Nomor 182.
Peraturanperaturan.bpk.go.id
Pemilu sebagai sarana kedaulatan rakyat; Pasal 222 dibatalkan oleh Putusan MK 62/PUU-XXII/2024.
18
Mahkamah Konstitusi RI (2025). Putusan Nomor 135/PUU-XXII/2024 tentang pengujian UU Pemilu dan UU Pilkada (pemisahan pemilu nasional dan daerah). Mahkamah Konstitusi, diucapkan 26 Juni 2025.
Putusan pengadilanmkri.id
Pemisahan pemilu nasional dan pemilu daerah mulai 2029 sebagai wujud kedaulatan rakyat.
19
Humas Mahkamah Konstitusi RI (2025). Pemilu Nasional dan Pemilu Lokal Diselenggarakan Terpisah Mulai 2029. Berita Mahkamah Konstitusi, 26 Juni 2025.
Artikel atau ulasanmkri.id
Ringkasan resmi Putusan 135/PUU-XXII/2024 dan alasan kedaulatan rakyat.
20
Firda Janati (2026). MK Tegaskan Aturan Pemisahan Pemilu Nasional-Daerah Harus Tuntas Sebelum Tahapan 2029. Kompas.com, 12 Agustus 2026.
Artikel atau ulasannasional.kompas.com
Putusan 256/PUU-XXIV/2026 dan status revisi UU Pemilu yang belum selesai.